El aporte de la prospectiva en el desarrollo local: complementariedad para la planificación estratégica del territorio1

Javier Medina Vasquez
Profesor de la Universidad del Valle, Colombia. Investigador del Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento.

Viviana Carolina Aranzazu Osorio
Investigadora del Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento de la Universidad del Valle, Colombia.

Con el presente artículo pretendemos mostrar el valor que la prospectiva ofrece al desarrollo local, explorando complementariedades útiles para la planificación estratégica del territorio. La prospectiva es una disciplina que integra múltiples campos del conocimiento, tratando de crear visiones de futuro que faciliten la puesta en común de las diferentes formas de ver el territorio por parte de los actores locales involucrados, aportando para ello nuevos conocimientos a los decisores y habitantes del territorio y, al mismo tiempo, ofreciendo visiones diferentes, integradoras, con un enfoque sistémico, que permitan pensar en horizontes temporales de largo alcance, capaces de integrar las perspectivas de corto, mediano y largo plazo en un marco de referencia común.

Gastón Berger (1957) describe la prospectiva como la capacidad de mirar mejor (una visión de futuro de alta calidad); mirar más lejos (una visión a largo plazo); mirar de manera amplia (es decir, de forma sistémica); ver profundo, de modo que se pueda trabajar con investigación y sólidos fundamentos, con sustentación y rigor en la información y el conocimiento que alimenta la toma de decisiones. También implica ver distinto, creando nuevas ideas, y tomando los riesgos inherentes a enfrentar lo nuevo, esto es, los riesgos implicados en romper hábitos, proponer nuevas formas de pensar, o nuevos conceptos en los cuales la sociedad no había pensado antes.

Desde el punto vista de los aportes de la prospectiva al proceso de la gestión pública, destacamos sus funciones cognitiva, decisoria, proyectiva, educativa, organizativa y democratizadora (ver Tabla 1).

El enfoque propuesto implica abordar la prospectiva desde su sentido más amplio y su esencia más pura, profundizando en el concepto más como una manera de pensar y de vivir que como un simple instrumento o metodología de planificación. De este modo, la prospectiva se concibe como un elemento catalizador del aprendizaje colectivo en la medida que permite educar a las personas frente a su futuro individual y al futuro de su comunidad, y para dar coherencia y profundidad a los proyectos de desarrollo local, al ofrecer elementos para vincular a los actores alrededor de temas de interés común y, de esta manera, generar sinergias y diálogos sociales útiles para enriquecer su forma de pensar y de vivir el territorio.

Tabla 1. Funciones y utilidad de la prospectiva para la gestión pública

tabla 1

Fuente: Medina y Ortegón (2006), Baena (2007).

En este contexto, el artículo se encuentra organizado de la siguiente manera: (i) en el primer apartado se presentan los conceptos de desarrollo local y de agente de desarrollo local y se expone la importancia de la planificación en el proceso de gestión del desarrollo local; (ii) en el segundo apartado se explora la complementariedad existente entre la prospectiva y el desarrollo local; y (iii) finalmente, se exponen algunas conclusiones que pueden acercar la prospectiva al desarrollo local a fin de mejorar el desarrollo de las capacidades y la preparación de los/as ADL y de sus instituciones, como agentes que deben impulsar un desarrollo local con mayor sentido de futuro.

1. El desarrollo local y los Agentes de Desarrollo Local

Pese a que los conceptos de desarrollo local y agente de desarrollo local aún tienen diversas acepciones, resulta pertinente acotar algunas definiciones que por su integralidad, permiten establecer los puntos de encuentro con el concepto de prospectiva.

Desde una perspectiva integral, el desarrollo local se define como “un complejo proceso de concertación entre agentes, sectores y fuerzas que interactúan dentro de los límites de un territorio determinado con el propósito de impulsar un proyecto común que combine la generación de crecimiento económico, equidad, cambio social y cultural, sustentabilidad ecológica, enfoque de género, calidad y equilibrio espacial y territorial, con el fin de elevar el nivel de vida y el bienestar de cada familia y ciudadano/a que viven en dicho territorio o localidad” (Enríquez y otros, 1997).

Este enfoque plantea el desarrollo local como una visión integradora de las dimensiones humana, social, económica y ambiental, debido a la interdependencia que existe entre todos estos factores. Esta interdependencia sugiere, por tanto, la necesidad de una visión holística en la formulación de la estrategia de desarrollo y de las políticas públicas para materializarla, además de una amplia participación de los actores locales en la definición de prioridades y objetivos de desarrollo. De este modo, el concepto de desarrollo local puede abordarse desde la perspectiva de sus fundamentos, principios, objetivos, factores y actores (Márquez, 2011).

Por otra parte, autores como Cantarero y otros, (2011) señalan que el desarrollo local de un territorio, en un momento determinado, puede llevar a cabo nuevos proyectos que permitan dar respuesta a necesidades internas concretas, o al aprovechamiento de oportunidades locales detectadas, cuya identificación haga posible el desarrollo sostenible a largo plazo, y que éste se traduzca en crecimiento económico local y en crecimiento del bienestar de los habitantes del territorio.

Es importante señalar que esta estrategia de desarrollo reconoce las diferencias territoriales, por lo que se da precisamente en respuesta a una situación de necesidades internas concretas y se fundamenta en el aprovechamiento de oportunidades locales detectadas. En este sentido, Vázquez Barquero (2006) plantea que el desarrollo local es una estrategia que se basa en la mejora continua de los recursos disponibles y, particularmente, de los recursos naturales y del patrimonio histórico y cultural, ya que con ello se contribuye a aumentar la ventaja competitiva del territorio y el bienestar de la población. En la Tabla 2 se presentan las diferentes dimensiones del desarrollo local, esto es, institucional, instrumental, económica, social y cooperativa.

Tabla 2. Dimensiones del desarrollo local

Tabla 2

Fuente: Adaptado de Cantarero y otros, (2002); Orero (1993).

Teniendo en cuenta que el concepto es bastante complejo, ya que involucra diferentes ámbitos, sectores y actores, vale la pena resaltar lo qué no es desarrollo local, tratando con ello de aproximarnos a la delimitación de su alcance (ver Tabla 3).

Tabla 3. Qué no es desarrollo local

Tabla 3

Fuente: Adaptado de Alburquerque, 2003.

Finalmente, y respondiendo a la visión de lo que debe ser un verdadero desarrollo, es decir, un desarrollo desde la base, el economista Kamla Bashim lo define como un árbol: tiene que crecer de abajo a arriba en armonía con la naturaleza. ¿Qué significa considerar el desarrollo como un árbol? Significa que sólo podemos elegir lo que es bueno para esa tierra. Solo podemos introducir las ideas que la gente local quiera, entienda y pueda hacer fructificar, las que se puedan sostener localmente porque son aptas para el clima local, la gente y sus necesidades. Sólo las cosas aptas crecerán como un árbol, cosas que la gente sostiene y en las que cree” (citado en Sánchez, 2013).

En este contexto, el agente de desarrollo local (ADL) cobra una gran importancia, en la medida en que es el profesional encargado de realizar de forma permanente las funciones de promoción, intermediación, canalización, animación, información y capacitación para el desarrollo local, que responde a un enfoque basado en una aproximación micro y territorial como criterio de actuación. No obstante, si bien es cierto, que el ámbito de trabajo del ADL se centra en el nivel territorial, es preciso tener en cuenta las dimensiones temporal y espacial para el ejercicio de su labor, toda vez que la coordinación de las acciones inmediatas (que se miden en días y meses), con los planes operativos (que son anuales), y los periodos de gobierno, así como la articulación de las visiones sectorial y territorial con el proceso de desarrollo local, resulta fundamental para una planificación y gestión adecuada y sostenible. En esta tarea, la prospectiva aporta esa visión amplia, tanto de nivel de planificación, como de horizonte temporal, que otorga insumos de decisión más estructurados al tomador de decisiones a nivel local.

En el caso de España, los agentes de empleo y desarrollo local (AEDL) desempeñan una labor clave en la implementación de políticas locales de empleo cuyo fin último es la inserción socio-laboral de colectivos con elevado riesgo de exclusión, a la vez que se dedican también al fomento de la creación de empresas mediante el asesoramiento en la gestión de proyectos. El ámbito de actuación del AEDL depende, entre otras, de las estrategias de desarrollo de la entidad donde realiza su actividad, de los recursos con los que cuenta, y de su grado de implicación con el proceso (Alburquerque, 1999). En este sentido, Calvo y González (2010) sugieren que toda actuación del AEDL sobre el territorio tendrá necesariamente que conjugar dos vertientes presentes en su actividad: la económica –como motor local de empleo-, y la social-como activista del bien social colectivo.

Por su parte, Alburquerque (2002), plantea que la figura del agente de desarrollo local no es la de cualquier consultor tradicional, ya que debe conseguir la confianza de los actores locales a fin de poder construir de forma concertada el proyecto de desarrollo local. El diseño y aplicación de una política de fomento económico local requieren igualmente, capacidad de planificación a medio y largo plazo, coordinación interinstitucional eficiente, efectiva participación de los agentes locales y capacidad de concertación entre ellos, adecuada programación de los gastos, y descentralización al interior del propio nivel local. De acuerdo a este planteamiento, la Tabla 4 resume las funciones básicas y capacidades esenciales del agente de desarrollo local.

Tabla 4. Funciones y capacidades del Agente de Desarrollo Local

Tabla 4

Fuente: Alburquerque (2002)

Tal como se señaló en la Tabla 1, entre las funciones de la prospectiva se encuentran la necesidad de los decisores de comprender la complejidad del entorno, enfrentar la incertidumbre, estimular la capacidad de innovación, desarrollar una visión del mundo sistémica y dinámica, y organizar la acción colectiva. Los ADL se ven enfrentados a lograr estos retos desde la cotidianidad de su ejercicio profesional para la adecuada gestión del territorio. Por ello, es –quizás- en las capacidades de alta complejidad que requieren desarrollar los ADL, donde se establece la relación más fuerte con la prospectiva.

Si bien es cierto que muchos ADL se ven abocados a las presiones políticas, restricciones de tipo presupuestario, y las metas de gestión, entre otros aspectos determinantes para el ejercicio de su cargo, también hay que tener en cuenta que se trata de una profesión con un alto potencial para incidir en la transformación real del territorio para el cual trabaja. Reconocer este potencial implica tomar la decisión consciente y planificada de emprender procesos de formación de alto nivel para el desarrollo de estas habilidades no sólo desde el punto de vista técnico, sino también psicológico y emocional. Reconocer este potencial, supone también construir un decálogo de principios que rijan la actuación de los ADL independientemente de la complejidad de los espacios donde trabajan.

  1. La prospectiva y el trabajo de los Agentes de Desarrollo Local

A continuación, se extractan algunos elementos clave que evidencian esta fuerte relación, desde lo que Medina y Aranzazu (2013) plantean como principios básicos para salvaguardar la calidad en la prospectiva:

De otro lado, las organizaciones sólo aprenden a través de las personas, pero por sí mismo el aprendizaje individual no garantiza el aprendizaje institucional. Éste no es ni puede ser reducido a una acumulación de aprendizajes individuales; supone la institucionalización en la práctica de nuevas formas de hacer, resultado de procesos colaborativos nuevos (Argyris y Schön, 1978, citados en Gairín, 2000). Efectivamente, el aprendizaje individual de los ADL no garantiza el aprendizaje del territorio, no obstante, la formación de este colectivo en relación a estos temas puede incidir positivamente en un ejercicio profesional que ayude a la dinamización de procesos que faciliten el aprendizaje colectivo de la comunidad y, por tanto, de las organizaciones e instituciones donde ejerzan su labor, con lo cual se da sostenibilidad a los proyectos emprendidos.

  1. La importancia de la planificación en el proceso de gestión del desarrollo local

Por lo general, las tareas de identificación, diseño, ejecución y evaluación de políticas públicas se desarrollan sin un marco de planeamiento estratégico que permita ordenar y orientar las acciones hacia el desarrollo integral de un país, región, municipio o institución. Al no estar claros o explícitos los objetivos estratégicos o grandes metas, la asignación de los recursos se determina de manera caprichosa y se encaminan hacia múltiples direcciones que no siempre pueden estar en sintonía con las prioridades o necesidades básicas. (Medina y Ortegón, 2006).

En relación con este tema, Vázquez Barquero (2006) plantea que el desarrollo de un territorio requiere que los actores públicos y privados ejecuten sus programas de inversión de manera coordinada y que la planificación estratégica territorial se convierta, así, en un instrumento de gran valor para racionalizar la toma de decisiones y la gestión en las ciudades y regiones. Así mismo, dicho autor indica que la estrategia de desarrollo local conviene plantearla de forma diferente en cada caso, ya que las necesidades y demandas de las localidades y territorios son diferentes, las capacidades de los habitantes, empresas y comunidad local cambian, y cada comunidad visualiza de forma diferentes las prioridades que deben de incorporar las políticas de desarrollo.

La Tabla 5 expone los elementos básicos de la dirección estratégica del desarrollo local y los aportes al proceso desde la prospectiva. Como puede apreciarse, la prospectiva constituye un soporte conceptual y metodológico para la ejecución de cada fase del proceso de dirección del desarrollo local, toda vez que, como multidisciplina del conocimiento, propone la combinación de diferentes métodos, procesos y sistemas que permiten pensar, debatir y modelar el futuro en función de las particularidades de cada territorio y su población (ver Tabla 5).

Tabla 5. Elementos básicos de la dirección estratégica del desarrollo local y aportes desde la prospectiva

Tabla 5

Fuente: Elaboración propia a partir de Sanchis, 2005

2. Complementariedad entre la prospectiva y el desarrollo local

En esencia, la complementariedad entre la prospectiva y el desarrollo local se observa desde el reto que enfrentan los ADL de ser agentes dinamizadores del proceso de generación de capacidades colectivas para el aprendizaje prospectivo. Al elaborar una visión de futuro, una sociedad establece la cuota inicial de un proceso de cambio, pero el sendero a transitar depende de sus capacidades sociales, técnicas y políticas para poder implantarla. Por tanto, el concepto actual de la prospectiva añade el sentido de desarrollo del potencial humano, esto es, convertir el potencial en capacidad (Medina y Aranzazu, 2013).

Desde la óptica de los objetivos básicos de la prospectiva (pensar, debatir y modelar el futuro), se destacan a continuación los elementos en común con la gestión del desarrollo local.

A nivel esquemático, cada sentido básico se materializa en un momento del ciclo continúo de la prospectiva. Pensar el futuro es en sí mismo un proceso de anticipación, debatir el futuro, implica un proceso de apropiación, modelar el futuro a través del diálogo social permanente, invita a la acción y como consecuencia se da un círculo virtuoso de aprendizaje colectivo en el territorio (ver Figura 1).

Figura 1. Ciclo continuo de la Prospectiva

Ciclo continuo de la prospectiva

Fuente: Adaptado de Medina (2000).

Esto muestra dos nuevos conceptos que se encuentran estrechamente relacionados en el proceso de planificación y gestión del desarrollo local: la anticipación y la construcción de futuros. La anticipación implica la visualización de cambios sociales, económicos, tecnológicos, etc., de un sistema dado, en este caso el territorio, a lo largo del tiempo, mientras que la construcción de futuros se realiza a través del diálogo social permanente entre instituciones y ciudadanos. Desde este marco de referencia, la prospectiva construye espacios democráticos para construir sentido y movilizar la inteligencia colectiva para pensar, debatir y modelar el futuro. En cada momento se involucra el diálogo social con los actores sociales para estructurar conversaciones estratégicas sobre las opciones futuras del territorio.

3. Conclusiones

Los constantes y acelerados cambios del entorno internacional que necesariamente afectan los territorios a escala local, suscitan la necesidad de una nueva forma de gestionar el territorio. En este contexto, la planificación estratégica, exige no solo el diseño del futuro (prospectiva) y las rutas para alcanzarlo (estrategia), sino también, un cambio de modelos mentales, nuevos valores y desarrollo de capacidades.

El desarrollo de esas nuevas capacidades tiene que ver con un nuevo rol del Estado (nivel macro), de las instituciones (nivel meso) y de los profesionales (nivel micro). Tales retos plantean una transición de enfoques, desde la visión convencional a un enfoque integral del desarrollo, lo cual supone diferentes cambios entre los cuales cabe destacar los siguientes (Medina, Becerra y Castaño, 2013):

Aportar a este cambio de modelo desde lo local, implica transitar una curva de aprendizaje que parta de una visión amplia del contexto, que en principio reconozca, y posteriormente, trate de articular las visiones de futuro a nivel micro (Institucional-Operativo) y meso (Sectorial-Territorial), con las apuestas de desarrollo impulsadas desde los niveles macro (Imagen objetivo, Acuerdo nacional, Proyecciones macroeconómicas) y meta (Global).

En este contexto, la prospectiva como el desarrollo local (como disciplinas) se encuentran en proceso de transformación entendiendo que los retos que exige el desarrollo de estas nuevas capacidades a nivel individual, sectorial y territorial, implica acciones altamente ambiciosas e innovadoras que propendan por la combinación de métodos, la consolidación de una cultura de planificación y la evaluación permanente de los impactos generados.

BIBLIOGRAFÍA


1 El presente artículo fue elaborado a partir del trabajo previo de los autores sobre “Aprendizaje colectivo y desarrollo de capacidades en prospectiva, como un aporte para América Latina y el Caribe” (2013)