El aporte de la prospectiva en el desarrollo local: complementariedad para la planificación estratégica del territorio1
Javier Medina Vasquez
Profesor de la Universidad del Valle, Colombia. Investigador del Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento.
Viviana Carolina Aranzazu Osorio
Investigadora del Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento de la Universidad del Valle, Colombia.
Con el presente artículo pretendemos mostrar el valor que la prospectiva ofrece al desarrollo local, explorando complementariedades útiles para la planificación estratégica del territorio. La prospectiva es una disciplina que integra múltiples campos del conocimiento, tratando de crear visiones de futuro que faciliten la puesta en común de las diferentes formas de ver el territorio por parte de los actores locales involucrados, aportando para ello nuevos conocimientos a los decisores y habitantes del territorio y, al mismo tiempo, ofreciendo visiones diferentes, integradoras, con un enfoque sistémico, que permitan pensar en horizontes temporales de largo alcance, capaces de integrar las perspectivas de corto, mediano y largo plazo en un marco de referencia común.
Gastón Berger (1957) describe la prospectiva como la capacidad de mirar mejor (una visión de futuro de alta calidad); mirar más lejos (una visión a largo plazo); mirar de manera amplia (es decir, de forma sistémica); ver profundo, de modo que se pueda trabajar con investigación y sólidos fundamentos, con sustentación y rigor en la información y el conocimiento que alimenta la toma de decisiones. También implica ver distinto, creando nuevas ideas, y tomando los riesgos inherentes a enfrentar lo nuevo, esto es, los riesgos implicados en romper hábitos, proponer nuevas formas de pensar, o nuevos conceptos en los cuales la sociedad no había pensado antes.
Desde el punto vista de los aportes de la prospectiva al proceso de la gestión pública, destacamos sus funciones cognitiva, decisoria, proyectiva, educativa, organizativa y democratizadora (ver Tabla 1).
El enfoque propuesto implica abordar la prospectiva desde su sentido más amplio y su esencia más pura, profundizando en el concepto más como una manera de pensar y de vivir que como un simple instrumento o metodología de planificación. De este modo, la prospectiva se concibe como un elemento catalizador del aprendizaje colectivo en la medida que permite educar a las personas frente a su futuro individual y al futuro de su comunidad, y para dar coherencia y profundidad a los proyectos de desarrollo local, al ofrecer elementos para vincular a los actores alrededor de temas de interés común y, de esta manera, generar sinergias y diálogos sociales útiles para enriquecer su forma de pensar y de vivir el territorio.
Tabla 1. Funciones y utilidad de la prospectiva para la gestión pública
Fuente: Medina y Ortegón (2006), Baena (2007).
En este contexto, el artículo se encuentra organizado de la siguiente manera: (i) en el primer apartado se presentan los conceptos de desarrollo local y de agente de desarrollo local y se expone la importancia de la planificación en el proceso de gestión del desarrollo local; (ii) en el segundo apartado se explora la complementariedad existente entre la prospectiva y el desarrollo local; y (iii) finalmente, se exponen algunas conclusiones que pueden acercar la prospectiva al desarrollo local a fin de mejorar el desarrollo de las capacidades y la preparación de los/as ADL y de sus instituciones, como agentes que deben impulsar un desarrollo local con mayor sentido de futuro.
1. El desarrollo local y los Agentes de Desarrollo Local
Pese a que los conceptos de desarrollo local y agente de desarrollo local aún tienen diversas acepciones, resulta pertinente acotar algunas definiciones que por su integralidad, permiten establecer los puntos de encuentro con el concepto de prospectiva.
Desde una perspectiva integral, el desarrollo local se define como “un complejo proceso de concertación entre agentes, sectores y fuerzas que interactúan dentro de los límites de un territorio determinado con el propósito de impulsar un proyecto común que combine la generación de crecimiento económico, equidad, cambio social y cultural, sustentabilidad ecológica, enfoque de género, calidad y equilibrio espacial y territorial, con el fin de elevar el nivel de vida y el bienestar de cada familia y ciudadano/a que viven en dicho territorio o localidad” (Enríquez y otros, 1997).
Este enfoque plantea el desarrollo local como una visión integradora de las dimensiones humana, social, económica y ambiental, debido a la interdependencia que existe entre todos estos factores. Esta interdependencia sugiere, por tanto, la necesidad de una visión holística en la formulación de la estrategia de desarrollo y de las políticas públicas para materializarla, además de una amplia participación de los actores locales en la definición de prioridades y objetivos de desarrollo. De este modo, el concepto de desarrollo local puede abordarse desde la perspectiva de sus fundamentos, principios, objetivos, factores y actores (Márquez, 2011).
Por otra parte, autores como Cantarero y otros, (2011) señalan que el desarrollo local de un territorio, en un momento determinado, puede llevar a cabo nuevos proyectos que permitan dar respuesta a necesidades internas concretas, o al aprovechamiento de oportunidades locales detectadas, cuya identificación haga posible el desarrollo sostenible a largo plazo, y que éste se traduzca en crecimiento económico local y en crecimiento del bienestar de los habitantes del territorio.
Es importante señalar que esta estrategia de desarrollo reconoce las diferencias territoriales, por lo que se da precisamente en respuesta a una situación de necesidades internas concretas y se fundamenta en el aprovechamiento de oportunidades locales detectadas. En este sentido, Vázquez Barquero (2006) plantea que el desarrollo local es una estrategia que se basa en la mejora continua de los recursos disponibles y, particularmente, de los recursos naturales y del patrimonio histórico y cultural, ya que con ello se contribuye a aumentar la ventaja competitiva del territorio y el bienestar de la población. En la Tabla 2 se presentan las diferentes dimensiones del desarrollo local, esto es, institucional, instrumental, económica, social y cooperativa.
Tabla 2. Dimensiones del desarrollo local
Fuente: Adaptado de Cantarero y otros, (2002); Orero (1993).
Teniendo en cuenta que el concepto es bastante complejo, ya que involucra diferentes ámbitos, sectores y actores, vale la pena resaltar lo qué no es desarrollo local, tratando con ello de aproximarnos a la delimitación de su alcance (ver Tabla 3).
Tabla 3. Qué no es desarrollo local
Fuente: Adaptado de Alburquerque, 2003.
Finalmente, y respondiendo a la visión de lo que debe ser un verdadero desarrollo, es decir, un desarrollo desde la base, el economista Kamla Bashim lo define como un árbol: tiene que crecer de abajo a arriba en armonía con la naturaleza. ¿Qué significa considerar el desarrollo como un árbol? Significa que sólo podemos elegir lo que es bueno para esa tierra. Solo podemos introducir las ideas que la gente local quiera, entienda y pueda hacer fructificar, las que se puedan sostener localmente porque son aptas para el clima local, la gente y sus necesidades. Sólo las cosas aptas crecerán como un árbol, cosas que la gente sostiene y en las que cree” (citado en Sánchez, 2013).
En este contexto, el agente de desarrollo local (ADL) cobra una gran importancia, en la medida en que es el profesional encargado de realizar de forma permanente las funciones de promoción, intermediación, canalización, animación, información y capacitación para el desarrollo local, que responde a un enfoque basado en una aproximación micro y territorial como criterio de actuación. No obstante, si bien es cierto, que el ámbito de trabajo del ADL se centra en el nivel territorial, es preciso tener en cuenta las dimensiones temporal y espacial para el ejercicio de su labor, toda vez que la coordinación de las acciones inmediatas (que se miden en días y meses), con los planes operativos (que son anuales), y los periodos de gobierno, así como la articulación de las visiones sectorial y territorial con el proceso de desarrollo local, resulta fundamental para una planificación y gestión adecuada y sostenible. En esta tarea, la prospectiva aporta esa visión amplia, tanto de nivel de planificación, como de horizonte temporal, que otorga insumos de decisión más estructurados al tomador de decisiones a nivel local.
En el caso de España, los agentes de empleo y desarrollo local (AEDL) desempeñan una labor clave en la implementación de políticas locales de empleo cuyo fin último es la inserción socio-laboral de colectivos con elevado riesgo de exclusión, a la vez que se dedican también al fomento de la creación de empresas mediante el asesoramiento en la gestión de proyectos. El ámbito de actuación del AEDL depende, entre otras, de las estrategias de desarrollo de la entidad donde realiza su actividad, de los recursos con los que cuenta, y de su grado de implicación con el proceso (Alburquerque, 1999). En este sentido, Calvo y González (2010) sugieren que toda actuación del AEDL sobre el territorio tendrá necesariamente que conjugar dos vertientes presentes en su actividad: la económica –como motor local de empleo-, y la social-como activista del bien social colectivo.
Por su parte, Alburquerque (2002), plantea que la figura del agente de desarrollo local no es la de cualquier consultor tradicional, ya que debe conseguir la confianza de los actores locales a fin de poder construir de forma concertada el proyecto de desarrollo local. El diseño y aplicación de una política de fomento económico local requieren igualmente, capacidad de planificación a medio y largo plazo, coordinación interinstitucional eficiente, efectiva participación de los agentes locales y capacidad de concertación entre ellos, adecuada programación de los gastos, y descentralización al interior del propio nivel local. De acuerdo a este planteamiento, la Tabla 4 resume las funciones básicas y capacidades esenciales del agente de desarrollo local.
Tabla 4. Funciones y capacidades del Agente de Desarrollo Local
Fuente: Alburquerque (2002)
Tal como se señaló en la Tabla 1, entre las funciones de la prospectiva se encuentran la necesidad de los decisores de comprender la complejidad del entorno, enfrentar la incertidumbre, estimular la capacidad de innovación, desarrollar una visión del mundo sistémica y dinámica, y organizar la acción colectiva. Los ADL se ven enfrentados a lograr estos retos desde la cotidianidad de su ejercicio profesional para la adecuada gestión del territorio. Por ello, es –quizás- en las capacidades de alta complejidad que requieren desarrollar los ADL, donde se establece la relación más fuerte con la prospectiva.
Si bien es cierto que muchos ADL se ven abocados a las presiones políticas, restricciones de tipo presupuestario, y las metas de gestión, entre otros aspectos determinantes para el ejercicio de su cargo, también hay que tener en cuenta que se trata de una profesión con un alto potencial para incidir en la transformación real del territorio para el cual trabaja. Reconocer este potencial implica tomar la decisión consciente y planificada de emprender procesos de formación de alto nivel para el desarrollo de estas habilidades no sólo desde el punto de vista técnico, sino también psicológico y emocional. Reconocer este potencial, supone también construir un decálogo de principios que rijan la actuación de los ADL independientemente de la complejidad de los espacios donde trabajan.
- La prospectiva y el trabajo de los Agentes de Desarrollo Local
A continuación, se extractan algunos elementos clave que evidencian esta fuerte relación, desde lo que Medina y Aranzazu (2013) plantean como principios básicos para salvaguardar la calidad en la prospectiva:
- La recurrencia. No basta con tener un título académico. Para ser prospectivista se debe tener experiencia en la realización de ejercicios y procesos prospectivos. La curva de experiencia del prospectivista se mide por la realización de ejercicios y la participación en proyectos de diferente nivel de complejidad. Lo mismo sucede con el ADL. La eficacia de su gestión dependerá del nivel de experiencia acumulada en proyectos de desarrollo que involucren la participación de los diferentes actores locales. La escala de aprendizaje de ambos profesionales involucra un manejo diferencial de las tradiciones, un compromiso o involucramiento presente, y una posición frente a los retos y oportunidades futuras de su disciplina.
- Especialización. Cada vez se encuentran más manuales, guías, estudios que muestran la conveniencia de construir arreglos específicos de acuerdo con las dimensiones social, política, institucional, cultural y ambiental que configuran el contexto para el cual se está trabajando. Eso lleva a la necesidad de que el prospectivista, como el ADL, además de conocer muy bien sus bases, debe construir equipos multidisciplinarios y elementos que le permitan interactuar en campos específicos, diferentes a su formación.
- Capacidad de nutrir al ejercicio prospectivo de la mayor cantidad y mejor calidad de información, conocimiento y visiones posibles. Esto requiere un fuerte rigor en la alimentación del proceso prospectivo de gestión del territorio, sustentación, evidencia, profundidad y seriedad para partir de los diálogos sociales preexistentes y de lo que la sociedad sabe acerca de su presente. Todo ello implica una fuerte conexión entre la prospectiva y los insumos de información y conocimiento. Es responsabilidad del prospectivista (o del ADL) hacer un ciclo completo y alimentar continuamente, con la mejor información posible, su quehacer.
- Entender que no hay una fórmula válida universal para todos los contextos. Se requiere del conocimiento y dominio del repertorio de métodos, procesos y sistemas en diferentes contextos, es decir, que se necesita contar con las capacidades conceptuales y metodológicas –tanto de prospectiva, como de desarrollo local- para realizar las combinaciones necesarias de acuerdo a la especificidad de cada caso. Esto implica la complementariedad de los métodos. Es necesario conocer los métodos cuantitativos y cualitativos, conocer cómo, cuándo, con quién y por qué se utilizan esos métodos.
- Tener en cuenta la delimitación del alcance alrededor de la decisión, el producto o resultado a generar. Se deben establecer acuerdos sobre ese alcance del proceso prospectivo o de desarrollo local, de tal manera que el decisor o los actores clave no se sientan defraudados y que el profesional cumpla lo que se compromete a hacer. En este contexto, es clave delimitar que el prospectivista, como el ADL, trabajan para generar productos, pero el impacto real, en términos de sostenibilidad, depende también de otros aspectos o personas (tomadores de decisiones, organizaciones, contextos institucionales, etc.).
- Mejorar la comunicación pública y la capacidad de implementación. El prospectivista -como el ADL- deben realizar un gran esfuerzo por hacer aplicable su enfoque y trabajo. Esto, naturalmente, implica un gran esfuerzo comunicacional para que sean fáciles de entender por los actores clave, decisores y ciudadanía en general. En otras palabras, deben hacer el esfuerzo de contribuir a la apropiación social de la prospectiva y el desarrollo local entre los actores del territorio.
- Disminuir el error. Tanto el prospectivista como el ADL no pueden evitar los errores, aunque pueden tratar de minimizar su frecuencia e impacto. Por tanto, en el contexto de un entorno cambiante, el prospectivista o ADL tienen la obligación de prepararse para errar los menos posible, para lo cual es fundamental que se fomente el trabajo en equipo, la transdisciplinariedad y la existencia de controles de calidad a través de la validación con otros profesionales y agentes, de tal manera que se dé a los respectivos ejercicios y procesos el mayor nivel de validez posible.
De otro lado, las organizaciones sólo aprenden a través de las personas, pero por sí mismo el aprendizaje individual no garantiza el aprendizaje institucional. Éste no es ni puede ser reducido a una acumulación de aprendizajes individuales; supone la institucionalización en la práctica de nuevas formas de hacer, resultado de procesos colaborativos nuevos (Argyris y Schön, 1978, citados en Gairín, 2000). Efectivamente, el aprendizaje individual de los ADL no garantiza el aprendizaje del territorio, no obstante, la formación de este colectivo en relación a estos temas puede incidir positivamente en un ejercicio profesional que ayude a la dinamización de procesos que faciliten el aprendizaje colectivo de la comunidad y, por tanto, de las organizaciones e instituciones donde ejerzan su labor, con lo cual se da sostenibilidad a los proyectos emprendidos.
- La importancia de la planificación en el proceso de gestión del desarrollo local
Por lo general, las tareas de identificación, diseño, ejecución y evaluación de políticas públicas se desarrollan sin un marco de planeamiento estratégico que permita ordenar y orientar las acciones hacia el desarrollo integral de un país, región, municipio o institución. Al no estar claros o explícitos los objetivos estratégicos o grandes metas, la asignación de los recursos se determina de manera caprichosa y se encaminan hacia múltiples direcciones que no siempre pueden estar en sintonía con las prioridades o necesidades básicas. (Medina y Ortegón, 2006).
En relación con este tema, Vázquez Barquero (2006) plantea que el desarrollo de un territorio requiere que los actores públicos y privados ejecuten sus programas de inversión de manera coordinada y que la planificación estratégica territorial se convierta, así, en un instrumento de gran valor para racionalizar la toma de decisiones y la gestión en las ciudades y regiones. Así mismo, dicho autor indica que la estrategia de desarrollo local conviene plantearla de forma diferente en cada caso, ya que las necesidades y demandas de las localidades y territorios son diferentes, las capacidades de los habitantes, empresas y comunidad local cambian, y cada comunidad visualiza de forma diferentes las prioridades que deben de incorporar las políticas de desarrollo.
La Tabla 5 expone los elementos básicos de la dirección estratégica del desarrollo local y los aportes al proceso desde la prospectiva. Como puede apreciarse, la prospectiva constituye un soporte conceptual y metodológico para la ejecución de cada fase del proceso de dirección del desarrollo local, toda vez que, como multidisciplina del conocimiento, propone la combinación de diferentes métodos, procesos y sistemas que permiten pensar, debatir y modelar el futuro en función de las particularidades de cada territorio y su población (ver Tabla 5).
Tabla 5. Elementos básicos de la dirección estratégica del desarrollo local y aportes desde la prospectiva
Fuente: Elaboración propia a partir de Sanchis, 2005
2. Complementariedad entre la prospectiva y el desarrollo local
En esencia, la complementariedad entre la prospectiva y el desarrollo local se observa desde el reto que enfrentan los ADL de ser agentes dinamizadores del proceso de generación de capacidades colectivas para el aprendizaje prospectivo. Al elaborar una visión de futuro, una sociedad establece la cuota inicial de un proceso de cambio, pero el sendero a transitar depende de sus capacidades sociales, técnicas y políticas para poder implantarla. Por tanto, el concepto actual de la prospectiva añade el sentido de desarrollo del potencial humano, esto es, convertir el potencial en capacidad (Medina y Aranzazu, 2013).
Desde la óptica de los objetivos básicos de la prospectiva (pensar, debatir y modelar el futuro), se destacan a continuación los elementos en común con la gestión del desarrollo local.
- Pensar el Futuro. Tiene que ver con la anticipación o minimización de la incertidumbre, e implica la construcción de insumos con soporte técnico y político para la toma de decisiones. Dado que pensar el futuro no necesariamente genera un compromiso con la acción pública, ni una responsabilidad de los gobiernos con el producto de la anticipación, el proceso de apropiación social (de aprendizaje colectivo) de la planificación prospectiva del territorio debe contribuir a generar este compromiso con los decisores.
- Debatir el futuro. Conlleva el planteamiento y discusión de nuevos temas y, a su vez, de múltiples dimensiones de la realidad, bien sea al nivel político, económico, social, ambiental, de ciencia y tecnología, participación ciudadana, etc. Es en esta fase, donde se involucra a la población en el proceso de toma de decisiones, y donde el ADL tiene la responsabilidad de ejercer como facilitador de dichos procesos a través de la generación de espacios de encuentro, comunicación, interacción y consenso entre los diferentes actores del territorio.
- Modelar el futuro. Es la fase de paso a la acción, es decir, la toma de decisiones acerca del devenir del territorio, y de la materialización de los consensos en la definición de estrategias, metas y objetivos. Se trata entonces de un permanente diálogo social, donde el ADL tiene el reto de involucrar activamente a la población en el proceso de toma de decisiones acerca de su futuro, de una manera coherente y consistente en el tiempo.
- Vigilancia estratégica del presente. Todo esto no es posible si no se hace una correcta vigilancia del presente. Necesariamente el ejercicio de pensar, debatir y modelar el futuro, exige trabajar sobre la base de información altamente estructurada, y de alta calidad y fiabilidad.
A nivel esquemático, cada sentido básico se materializa en un momento del ciclo continúo de la prospectiva. Pensar el futuro es en sí mismo un proceso de anticipación, debatir el futuro, implica un proceso de apropiación, modelar el futuro a través del diálogo social permanente, invita a la acción y como consecuencia se da un círculo virtuoso de aprendizaje colectivo en el territorio (ver Figura 1).
Figura 1. Ciclo continuo de la Prospectiva
Fuente: Adaptado de Medina (2000).
Esto muestra dos nuevos conceptos que se encuentran estrechamente relacionados en el proceso de planificación y gestión del desarrollo local: la anticipación y la construcción de futuros. La anticipación implica la visualización de cambios sociales, económicos, tecnológicos, etc., de un sistema dado, en este caso el territorio, a lo largo del tiempo, mientras que la construcción de futuros se realiza a través del diálogo social permanente entre instituciones y ciudadanos. Desde este marco de referencia, la prospectiva construye espacios democráticos para construir sentido y movilizar la inteligencia colectiva para pensar, debatir y modelar el futuro. En cada momento se involucra el diálogo social con los actores sociales para estructurar conversaciones estratégicas sobre las opciones futuras del territorio.
3. Conclusiones
Los constantes y acelerados cambios del entorno internacional que necesariamente afectan los territorios a escala local, suscitan la necesidad de una nueva forma de gestionar el territorio. En este contexto, la planificación estratégica, exige no solo el diseño del futuro (prospectiva) y las rutas para alcanzarlo (estrategia), sino también, un cambio de modelos mentales, nuevos valores y desarrollo de capacidades.
El desarrollo de esas nuevas capacidades tiene que ver con un nuevo rol del Estado (nivel macro), de las instituciones (nivel meso) y de los profesionales (nivel micro). Tales retos plantean una transición de enfoques, desde la visión convencional a un enfoque integral del desarrollo, lo cual supone diferentes cambios entre los cuales cabe destacar los siguientes (Medina, Becerra y Castaño, 2013):
- El cambio desde Estados árbitros, que simplemente definen reglas de juego, a Estados proactivos, que estimulen la interacción virtuosa entre el Estado, la sociedad y el mercado, forjando alianzas público-privadas y con la sociedad civil, coordinando la gestión pública, y facilitando la acción colectiva en pro del bienestar general de una forma concertada.
- El cambio desde instituciones auto-referenciadas, con visiones muy limitadas del entorno, hacia instituciones líderes con orientación estratégica, pertinentes a las necesidades del contexto socioeconómico.
- El cambio desde un ejercicio profesional meramente instrumental, hacia la generación de una curva de aprendizaje que lleve paulatinamente a la aplicación de sistemas de prospectiva y gestión del desarrollo local en los territorios.
Aportar a este cambio de modelo desde lo local, implica transitar una curva de aprendizaje que parta de una visión amplia del contexto, que en principio reconozca, y posteriormente, trate de articular las visiones de futuro a nivel micro (Institucional-Operativo) y meso (Sectorial-Territorial), con las apuestas de desarrollo impulsadas desde los niveles macro (Imagen objetivo, Acuerdo nacional, Proyecciones macroeconómicas) y meta (Global).
En este contexto, la prospectiva como el desarrollo local (como disciplinas) se encuentran en proceso de transformación entendiendo que los retos que exige el desarrollo de estas nuevas capacidades a nivel individual, sectorial y territorial, implica acciones altamente ambiciosas e innovadoras que propendan por la combinación de métodos, la consolidación de una cultura de planificación y la evaluación permanente de los impactos generados.
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1 El presente artículo fue elaborado a partir del trabajo previo de los autores sobre “Aprendizaje colectivo y desarrollo de capacidades en prospectiva, como un aporte para América Latina y el Caribe” (2013)