La Promoción Económica Local ¿reforma o revolución?

Miquel Barceló Roca
Presidente de Innopro Consulting

20.1. Innovación y territorio

El estudio sobre la relación entre innovación, economía y territorio se inicia prácticamente desde la Primera Revolución Industrial, hacia finales del siglo XVIII en Inglaterra, y a partir del siglo XIX en Cataluña y otros países del continente europeo. La teoría de los distritos industriales de Alfred Marshall, formulada por este economista inglés en 1890, ya establecía que la concentración de industrias en un territorio determinado confería ventajas competitivas a las empresas allí ubicadas. La existencia de mano de obra cualificada, la presencia de proveedores o de clientes y la cooperación entre personas y empresas otorgaba a estos territorios claras ventajas sobre los demás o sobre aquellos en los que no se daba una concentración suficiente. Desde entonces, son numerosas las aportaciones al estudio del territorio como ámbito espacial donde se ubican e interactúan las distintas actividades relacionadas con la producción industrial y, en general, con las actividades económicas. Sin embargo, es a partir de finales del siglo XX, con la llamada revolución del conocimiento, cuando aparecen toda una serie de teorías que pretenden analizar las razones por las que en determinados territorios del mundo se da una mayor concentración de actividades económicas de alto valor añadido. Estos territorios atraen talento e inversiones en nuevas empresas y centros de conocimiento. Seguidamente trataré de destacar las teorías que creo más importantes para explicar y entender este fenómeno.

a) La teoría de la “triple hélice” de Henry Etzkowitz

Henry Etzkowitz y Loet Leydesdorff formularon en el año 2000 la teoría de la triple hélice refiriéndose a la interacción necesaria entre ciencia y tecnología, empresas, y administraciones públicas, para la transformación del conocimiento en valor económico. Desde un entorno universitario, se observa que mediante la conexión con el mundo empresarial y con el apoyo público, es posible acelerar el proceso de transferencia de conocimiento hacia el mundo empresarial, potenciando la innovación y el crecimiento económico. Los autores analizan las relaciones de cooperación entre los tres niveles y dentro de cada nivel, y formulan recomendaciones para su buen funcionamiento. Durante los últimos años, se han desarrollado en todo el mundo estrategias de desarrollo económico basadas en la triple hélice, mediante la creación de distintos espacios de conocimiento relacionados con las empresas. Unos han funcionado y otros no, por lo que es conveniente analizar con atención los factores de éxito o fracaso y su aplicación a cada caso concreto.

b) De la triple hélice a la cuádruple hélice

Durante los últimos años, a la triple hélice se le ha añadido una cuarta hélice que representa a las organizaciones y a personas representativas de la sociedad civil. Se trata de reconocer el papel que determinadas personas o grupos sociales, más allá de su representación institucional, desempeñan en la dinámica económica y en el impulso de proyectos relevantes para el futuro económico de un territorio. El concepto de cuádruple hélice ha sido adoptado, entre otros, por la Política de Cohesión de la Unión Europea, sobre todo, en la formulación de la Estrategia de Especialización Inteligente denominada RIS3.

Enfoque de las cuatro hélices

c) La clase creativa, la teoría de las tres “T” de Richard Florida

En el año 2002, el sociólogo americano Richard Florida publicó su libro “The rise of the creative class” (la emergencia de la clase creativa), donde señala su tesis de que las ciudades creativas son aquellas capaces de atraer talento del resto del mundo. Debido a esta capacidad de atraer talento, hoy las ciudades creativas forman un entorno apropiado para el desarrollo de las economías basadas en el conocimiento. Para Florida, ciudad creativa y ciudad del conocimiento son sinónimos que explican la capacidad que tienen algunas ciudades para competir a escala global. La antigua ciudad industrial en el sentido clásico es una ciudad que expulsa las actividades industriales hacia su periferia, mientras que la ciudad del conocimiento atrae las nuevas actividades basadas en el conocimiento hacia un nuevo modelo de ciudad compacta donde un nuevo urbanismo desempeña un papel fundamental. La mezcla de usos, el fomento de nuevas actividades basadas en el conocimiento, nuevos modelos de movilidad más sostenibles y la emergencia de nuevos ecosistemas urbanos donde las nuevas actividades económicas se mezclan con otros usos como el residencial, el comercial, o las actividades culturales, conforman la nueva ciudad competitiva y sostenible del siglo XXI. Florida concluye que en las ciudades creativas se observa la presencia de tres “T”, es decir, Tecnología, Talento y Tolerancia, representando este último factor el sentido de calidad de vida, pluralismo y nivel cultural.

d) La teoria de clústers de Michael Porter

Michael Porter formuló en 1998 su famosa teoría sobre clústers que ha pasado a ser un referente obligado en todo el mundo. Según Porter, los clústers son grupos geográficamente cercanos de empresas interconectadas e instituciones de apoyo asociadas en un determinado campo de actividad económica, relacionadas por elementos comunes y complementariedades. Los elementos clave de un clúster son:

Hay que tener en cuenta -sin embargo- que cuando una determinada formulación (como los clústers, los parques científicos o tecnológicos, o las smart-cities, se convierten en una moda, se corre el riesgo de banalización. Esto ha ocurrido, sobre todo, con muchos proyectos o ideas de clústers sin una base real existente en un territorio. En este caso nos encontramos ante ideólogos “fabricantes de humo” y políticos desinformados que creen que con unas cuantas frases en inglés van a lograr transformar la realidad. Una estimación de las iniciativas de clústers en Europa durante los últimos años y sus resultados resulta bastante elocuente en este sentido. En efecto, de un total estimado de 450 mil clústers impulsados en Europa en los últimos años, solamente el 10 por ciento sobrevive en el mercado internacional. El caso de los parques científicos y tecnológicos o las smart-cities muestra una situación similar.

e) El modelo urbano, la ciudad del conocimiento

A partir de finales de la década de 1990 se empieza a abrir paso una nueva formulación de territorio innovador basada en el fenómeno urbano. Se trata de un nuevo modelo de ciudad compacta y sostenible, con un nuevo urbanismo basado en la mezcla de usos, contrapuesta al modelo de ciudad industrial que especializa el territorio y se extiende cada vez más creando macrociudades metropolitanas. Es la nueva ciudad del conocimiento donde se pueden desarrollar procesos como los antes descritos de triple o cuádruple hélice, el modelo de ciudad creativa o los clúster urbanos señalados por Porter. Este nuevo modelo sirvió de base para el diseño y desarrollo del Distrito 22@ de Barcelona1.

20.2. Ecosistemas innovadores

Se puede definir un ecosistema innovador como un entorno estructural y funcional constituido por diversos organismos y funciones interrelacionados que tienen por finalidad la innovación y el crecimiento económico de un territorio. Los ecosistemas innovadores hoy existentes en el mundo incorporan, de manera más o menos formalizada o espontánea, los modelos territoriales antes referidos como la cuádruple hélice, la ciudad creativa o los clústers sectoriales. El ecosistema innovador representa, pues, una síntesis dinámica de los citados modelos, con unas características muy relacionadas con la historia y la cultura local, y con algunos elementos comunes.

Es necesario acudir a los casos reales hoy existentes en el mundo para intentar hacer una síntesis de los factores de éxito o las características comunes que nos permitan entender su dinámica de funcionamiento, y poder así definir políticas y estrategias que favorezcan su desarrollo en un territorio determinado. Actualmente, las ciudades más dinámicas desde un punto de vista económico, son aquellas capaces de desarrollar entornos urbanos que se configuran como ecosistemas innovadores en los que se favorece la transferencia del conocimiento hacia el sistema económico. El resultado es el desarrollo de empresas intensivas en conocimiento, con visión global y fuerte crecimiento, lo que repercute favorablemente en la economía de las regiones implicadas.

Para el estudio de casos, puede verse el estudio, realizado por M. Barceló y A. Oliva (2002), sobre el análisis de ecosistemas innovadores existentes en veinte ciudades del mundo, como Boston, Los Ángeles o Nueva York en EE.UU; Bangalore y Hyderabad, en India; Hsinchu, en Taiwan; y otras ciudades de Corea y Japón; así como barrios concretos en las ciudades de Londres, Estocolmo, Helsinki o Cambridge, en Europa. Posteriormente, en el trabajo de M. Barceló y S. Guillot (2013) ya citado, se puso el acento en otros casos como el Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT) y Seattle (EE.UU.), el Citytech de Londres, la ciudad de Espoo en la región de Helsinki y la ciudad de Berlín.

En el caso del ecosistema innovador del Instituto Tecnológico de Masachusets (MIT), su análisis resulta muy interesante, tanto por su creciente complejidad como por sus resultados económicos. En efecto, en el ecosistema innovador del MIT destacan la multiplicidad de actores, su interacción y el hecho de que para cada etapa de la cadena de valor del conocimiento, desde la investigación básica y aplicada hasta una empresa establecida, pasando por la valoración comercial, la creación de spin-offs y su crecimiento, existen las funciones y servicios apropiados que apoyan y facilitan el proceso en su conjunto. Un estudio publicado por la Fundación Kauffman, en febrero del 2009, indica que gracias a este ecosistema innovador se habrían creado por exalumnos del MIT, 25.800 empresas que se encuentran actualmente activas y que emplean alrededor de 3,3 millones de trabajadores, generando unas ventas anuales de 2 billones de dólares, esto es, más que todo el PIB en España. Un análisis comparado de este ecosistema innovador puede ser de interés para Cataluña, con el objetivo de poder definir posibles acciones que permitan avanzar en la configuración de auténticos ecosistemas innovadores.

Para facilitar un debate sobre este tema, quiero proponer algunas conclusiones resultado del análisis de los referidos ecosistemas innovadores:  

La pregunta es si se dan hoy en Cataluña las condiciones para avanzar en la creación de ecosistemas innovadores, a lo que personalmente podría contestarse señalando que la fuerte inversión pública en I+D realizada durante los últimos diez años podría traducirse en términos de actividad económica, si fuéramos capaces de aplicar políticas y estrategias orientadas a favorecer la complejidad de los incipientes ecosistemas innovadores actualmente existentes.

20.3. Algunas ideas para la promoción de la economía en un territorio

Hasta aquí hemos visto algunas teorías que explican por qué en determinados territorios del mundo se da una mayor concentración de actividades económicas de alto valor añadido. Estos territorios forman ecosistemas innovadores que atraen talento e inversiones en nuevas empresas y centros de investigación. Ahora propondremos algunos elementos de reflexión para intentar entender cómo podemos promover la economía de un territorio a partir de dichas teorías y de los casos referidos. Entendemos en este caso por territorio un municipio o agrupación de municipios.

En el actual contexto de crisis económica se producen dos fenómenos de forma simultánea: (i) el aumento de las necesidades de la población a nivel social, económico y de empleo; y (ii) la reducción de los recursos públicos y finalización de programas que financiaban las actividades públicas de promoción económica y los servicios sociales. Ello pone en cuestión el actual modelo de Promoción Económica Local basado en las Agencias de Desarrollo locales creadas en los años 1980, debido a que el modelo actual es difícilmente sostenible por implicar una estructura de coste elevado y fijo; responder a modelos demasiado encerrados en sí mismos, más reactivos que proactivos; y ser poco generadores de proyectos e iniciativas innovadoras.

De este modo, no se aprovechan suficientemente los recursos de la sociedad y el ecosistema local, siendo en general, un modelo endogámico que no lidera procesos de transformación con los otros agentes públicos y privados potencialmente implicados. La cuádruple hélice de la Unión Europea brilla por su ausencia. Asimismo, el viejo modelo no tiene capacidad para liderar las transformaciones territoriales radicales, necesarias en la actualidad. En general, gestiona servicios poco innovadores y suele basar su actuación en objetivos de actividad (número de cursos realizados en el año o emprendedores atendidos, por ejemplo), y no en resultados de crecimiento económico en el territorio.

Este panorama plantea un gran reto a las políticas públicas de ámbito territorial, reto que merece una respuesta contundente. No caben medias tintas. O seguimos igual gestionando una lenta e inexorable decadencia o reaccionamos reformando con urgencia el actual sistema de promoción económica local. ¿Reforma o revolución?, en cualquier caso, necesidad de un cambio radical. Veamos algunas de las características que debería reunir este cambio.

En primer lugar, ante la crisis económica y del modelo de promoción económica local, es preciso situar la reforma en el núcleo de la agenda política municipal. Una nueva política económica es posible y necesaria como base de una nueva política social. La mejor política social es la que permite la creación de puestos de trabajo. La política de promoción económica local no es aquello que hace el correspondiente teniente de alcalde, es LA política del territorio y por ello debe depender del máximo nivel, el alcalde o el presidente del consorcio de la agencia territorial correspondiente.

En segundo lugar, a la falta de recursos públicos hay que responder con modelos de partenariado público-privado y con fórmulas de apalancamiento a todos los niveles territoriales (Cataluña-España-Europa) y estructurales (cuádruple hélice). Ello solo es posible con un cambio de política en la que la Agencia de Desarrollo local no sea visualizada como “mi agencia” sino como un instrumento de la sociedad para favorecer la economía de un territorio, con independencia de quien lidera o quien ejecuta cada una de las acciones resultado del consenso social en el mismo.

En tercer lugar, ¿cómo podemos hacer este cambio? Destacaría en este punto tres aspectos fundamentales del nuevo modelo:

  1. Una nueva estrategia centrada en la obtención de resultados en forma de nuevos puestos de trabajo y de consolidación de los existentes, con la participación y el compromiso de todos los agentes del territorio públicos y privados (participación y compromisos reales, no basta con hacer reuniones). Definición de una estrategia de especialización inteligente del territorio basada en los principios de la estrategia RIS3 de la Unión Europea. Ello implica fomento de la cultura emprendedora (a todos los niveles), de la cultura del proyecto (un power point no es un proyecto), del enfoque sistémico de los proyectos (la realidad es un sistema cada vez más complejo), y de la comprensión de cómo se puede avanzar en la configuración de un ecosistema territorial de innovación como los referidos anteriormente2. Se debe evitar a los “fabricantes de humo” tan presentes dentro y fuera de la Administración, y la forma de evitarlos es concretando proyectos con objetivos claros, cuantificables y realistas y, sobre todo, controlando y haciendo un seguimiento preciso de sus resultados. Asimismo, debemos esforzarnos en mantener una transparente información y comunicación sobre los avances de la nueva estrategia territorial a todos los agentes sociales y la ciudadanía en general.
  2. Nuevos instrumentos: es urgente la reforma en profundidad de las actuales agencias locales o territoriales (también a nivel de Cataluña) en el sentido de orientarse hacia la definición y ejecución de la nueva estrategia definida en el punto anterior. Para ello las Agencias reformadas deberán tener una estructura reducida y muy cualificada, deberán ser capaces de liderar la identificación y el diseño de estrategias y de proyectos de promoción económica persiguiendo nuevas oportunidades (no repitiendo los servicios de siempre), definiendo y alcanzando objetivos cuantificables (no actividades propias), y compartiendo estos objetivos con los agentes públicos y privados del territorio. Para ello es probable que se requieran nuevos perfiles profesionales que deberán ser resultado de la reconversión de profesionales presentes en las actuales agencias (existen magníficos profesionales que desean cambiar el modelo pero les falta el liderazgo político) y de la incorporación de perfiles apropiados a la nueva situación cuando ello sea necesario. Se debe pensar en un modelo organizativo en red implicando a una amplia base de colaboradores externos, instituciones y empresas del territorio. En definitiva, situando a los usuarios y a los ciudadanos en el centro de la actividad de la Agencia. Se trata de una reconversión profunda que debe ser acometida con urgencia y con el análisis de cada situación concreta. Seguramente es más cómodo mantener el actual statu quo pero el cambio es necesario y urgente.
  3. Nuevos objetivos: se trata de expandir el ámbito de actuación de la promoción económica local, transformándola en un elemento dinamizador de proyectos en el territorio, sin necesidad de gestionarlos de forma directa. Como ejemplo, los objetivos del nuevo modelo de promoción económica local que se proponen podrían tener en cuenta entre otros aspectos, los siguientes:

En resumen, se trata de transformar el actual modelo de promoción económica local, en su filosofía, en sus instrumentos, en sus programas, en sus recursos y en su forma de financiación. Y debemos actuar con urgencia, no deberíamos esperar más.


1 M. Barceló y A. Oliva: La Ciudad Digital, 2002; y M. Barceló y S Guillot: Gestión de Proyectos Complejos, 2013.

2 Remito a la lectura del texto clásico “La reinvención del gobierno”, de David Osborne y Ted Gaebler, 1994.