Promoviendo la economia territorial para el desarrollo humano: la experencia de ILS LEDA

Giancarlo Canzanelli
Director ILS LEDA (International Links and Services for Local Development Agencies)

La experiencia

ILS LEDA es un instituto que apoya organizaciones internacionales, gobiernos nacionales y actores territoriales, para promover y fortalecer procesos de desarrollo económico a nivel territorial, con enfoque de desarrollo humano, es decir un desarrollo con eficiencia económica, de carácter inclusivo, equitativo y sostenible. A lo largo de los últimos 25 años ha apoyado políticas nacionales (Ecuador, Albania, Colombia, El Salvador, Senegal, Túnez); estrategias de desarrollo económico territorial (en particular en Albania, Kosovo, Líbano, Colombia, Nicaragua, El Salvador); impulsado la creación y funcionamiento de Agencias de Desarrollo Económico Local (ADEL) a través de programas de Naciones Unidas (entre los cuales el Programa Art PNUD¹ ha logrado un éxito considerable en estos últimos años), de la Unión Europea, o financiados por gobiernos nacionales (Italia, Senegal, Túnez, Colombia, China); diseñado e implementado programas de capacitación, de certificación de calidad y asistencia técnica.

ILS LEDA ha trabajado hasta el momento en 27 países de todos los continentes, apoyando la creación de 60 Agencias de Desarrollo Económico Local, incluyendo 1.500 instituciones locales y formando aproximadamente 500 gestores y otros tantos técnicos especialistas. Estas ADEL han sido creadas en territorios y en países con problemas de naturaleza diversa, como se ilustra a continuación:

¿Para cuáles objetivos?

En estas áreas los principales problemas para los cuales fue solicitada la intervención de ILS LEDA se refieren a la pobreza y el desempleo, así como a la dificultad de crear puestos de trabajo y empresas para mejorar el ingreso, sobre todo de la población con mayores desventajas, como jóvenes, mujeres, personas con habilidades diferentes o en situación de vulnerabilidad. Sin embargo, en muchos casos las solicitudes plantean la necesidad de enfrentar el fuerte desequilibrio socioeconómico entre la parte más avanzada del país (generalmente el núcleo metropolitano de las capitales) y el resto de los territorios. Estos son, por ejemplo, los casos de Uruguay, Ecuador, o Albania. En otros casos el objetivo principal ha sido la creación de mejores condiciones socioeconómicas para el logro y la consolidación de la paz, después de un largo período de conflicto.

Así pues, entre los objetivos que han llevado adelante la intervención de ILS LEDA se encuentran la reducción de las desigualdades; la construcción de cohesión territorial y capital relacional; la inclusión de las mujeres en los circuitos económicos locales; la reducción de la excesiva dependencia de la inversión externa; la protección del medio ambiente; la creación de empresas; y la formación de capacidades de gobierno con enfoque en desarrollo local. En este marco, ILS LEDA ha tenido que enfrentar a menudo varias dificultades y problemas antes de llegar a compartir con los actores nacionales o locales soluciones apropiadas a los objetivos mencionados.

¿Qué problemas y cuáles soluciones?

Entre las dificultades principales cabe diferenciar: el tipo de solución; el nivel territorial; y el tipo de gobernanza. Las soluciones que a menudo han concentrado la atención de ILS LEDA han sido la subvención para financiar proyectos de varia naturaleza (según tipos de actores), la realización de infraestructuras (sobre todo por parte de los gobiernos), la ayuda para atraer inversiones externas (gobiernos y empresarios), el apoyo a la comercialización (para los productores), la formación de capacidades (para todos los sectores, en particular la sociedad civil), y el apoyo para mantener los valores culturales y productivos locales y un medioambiente sano para la agricultura, la alimentación y la salud.

No hay duda que las dificultades se incrementan cuando se trata de encontrar soluciones sostenibles a largo plazo y con resultados tangibles en el desarrollo humano, ya que algunas de las soluciones señaladas como, por ejemplo, entrega de subsidios, desarrollo y gestión de proyectos, inversión en infraestructuras, aunque demandadas por los actores locales, pertenecen a estrategias tradicionales y de limitada eficacia. Además, las solicitudes a menudo se refieren tanto a pequeños municipios, como a comunidades rurales o a grandes áreas metropolitanas, sin atender al problema de la sostenibilidad de soluciones micro o macro. No hay duda que una intervención de desarrollo económico local tiene que considerar por los menos tres variables claves de éxito:

1. Una masa crítica de recursos para poder atender a la demanda de los mercados (un volumen bajo de producción es posible que sólo atienda al mercado local y no sea suficiente impulso para sustentar el crecimiento económico territorial).
2. Una participación activa de la población en el desarrollo y en la distribución de los beneficios (para aumentar el consenso, el compromiso y la cooperación de los actores locales).
3. Un rol activo de la administración pública local.

Todo esto lleva a considerar como área óptima de intervención para un desarrollo equilibrado y efectivo un área que no sea ni tan reducida como los pequeños municipios o las comunidades rurales, ni tan grande como las zonas metropolitanas o las regiones muy pobladas.

Un territorio “meso” (intermedio) entre grandes ámbitos administrativos y municipios parecería ser una geografía óptima para el desarrollo económico local: regiones, departamentos, provincias, distritos; mancomunidad de municipios, etc.

Sin embargo, también en este nivel la estrategia sería poco eficaz si es elaborada y gestionada únicamente por el gobierno y el sector público, o solamente por el sector privado. En muchos casos son justamente los gobiernos locales los que insisten en asumir toda la responsabilidad y el esfuerzo para implementar la estrategia y acciones, hasta que se dan cuenta que no tienen ni la capacidad de implementación, ni las herramientas, ni la tranquilidad necesaria para generar consenso y fomentar el involucramiento de los diferentes actores locales. Se requieren mecanismos e instrumentos diferentes, basados en la concertación entre los sectores público, privado, social y comunitario.

¿Qué tipo de intervención?

ILS LEDA basa su acción en tres pilares:

• Promover una gobernanza participativa, donde todos los actores territoriales elaboran conjuntamente estrategias y comparten decisiones para implementarlas.
• Elaborar estrategias territoriales que integran la necesidad de contar con eficiencia económica (competitividad) a mediano y largo plazo, con la salvaguardia del medioambiente, y la búsqueda de equidad y cohesión social.
• Tener a disposición herramientas de implementación de las estrategias, como son las Agencias de Desarrollo Económico Local, para poder brindar apoyo y servicios a la población y las instituciones locales de manera integrada en temas de asistencia técnica y financiera, capacitación, marketing, desarrollo y gestión de proyectos, animación económica, inclusión social, etc.

Las estrategias se basan sobre todo en la valorización del potencial endógeno², de acuerdo con el concepto híbrido de competitividad territorial sostenible, que permite al mismo tiempo lograr una competitividad sostenible y alcanzar los objetivos del desarrollo humano, en términos de lucha contra la pobreza, logro de equidad social, inclusión de las áreas marginales y salvaguardia medioambiental. La vía maestra es la construcción de cadenas de valor territorial, alrededor de los recursos que posean ventajas competitivas³, aprovechando éstas para promover empresas y servicios (y con ello generar empleo e ingresos para la población local, avanzando de este modo hacia la inclusión social).

De esta manera ILS LEDA ha ido activando el Desarrollo Económico Territorial Humano definido como un desarrollo que combina eficazmente el alcance del posicionamiento competitivo de productos de cada área territorial de un país con la erradicación estructural de la pobreza, la igualdad social y de género, la creación de empleo digno y la salvaguardia del medioambiente, principalmente a través del reforzamiento de las capacidades humanas e institucionales de llevar adelante procesos y políticas autosuficientes.

El Desarrollo Económico Territorial Humano contiene tres componentes clave: (i) competitividad, en el sentido que no hay desarrollo si los bienes y los servicios producidos no tienen la posibilidad de mantener y acrecentar las ventas en los mercados; (ii) territorialidad, gracias al conjunto de factores que el territorio logra organizar (economías de escala y aglomeración, difusión de innovaciones, despliegue de transacciones, servicios tangibles e intangibles, etc.); y (iii) sostenibilidad, en el sentido de la capacidad del territorio para mantener y mejorar la sostenibilidad económica (el valor añadido de la producción), la sostenibilidad social (equidad en la utilización y distribución de los recursos), la sostenibilidad ambiental (salvaguardia del medioambiente) y la sostenibilidad institucional (en términos de gobernanza, democracia y participación).

Sin embargo, el enfoque sobre el Desarrollo Local no depende exclusivamente de acciones que se toman en el nivel local. El financiamiento de los proyectos, las facilidades de naturaleza fiscal, arancelaria y comercial, las fuentes y modalidades de formación y capacitación de recursos humanos, las posibilidades de transferencia tecnológica, las inversiones de infraestructuras y equipamientos básicos, y la descentralización de decisiones económicas y sociales, son todas ellas actuaciones que deben formar parte de una política nacional de desarrollo que sepa coordinar las necesidades del desarrollo local y los recursos humanos, técnicos, financieros y organizativos disponibles a nivel nacional.

De otra parte, una política nacional que pretenda ser eficaz en términos de resultados visibles y de beneficios para la población, tiene que tener en cuenta las demandas de los diferentes territorios. Así pues, para que el Desarrollo Económico Local sea sostenible se requiere:

• Valorizar el potencial endógeno;
• Construir cadenas del valor territorial con base en el potencial endógeno; y
• Facilitar el acceso a las oportunidades visualizadas en estas dos actividades anteriores.

Todo esto implica como condiciones imprescindibles: (i) tener en el territorio una estrategia de desarrollo compartida entre los actores locales; y (ii) disponer de un instrumento que ponga en funcionamiento la estrategia de desarrollo y sus líneas de actuación. Sin estas condiciones, es posible que la distribución de oportunidades se haga de manera desigual, donde los más fuertes sabrán aprovecharlas mejor, mientras los demás tendrán dificultades para hacerlo. En la mayoría de los casos, de todos modos, un área con escasos recursos no atraerá inversiones externas, y no tendrá capacidad suficiente para la difusión del desarrollo, siendo aprovechadas las escasas oportunidades de manera casual y sin posibilidad de lograr efectos multiplicadores sustantivos en el territorio.

Así pues, para poder implementar las estrategias de desarrollo territorial en áreas con escasos recursos y reducida capacidad de apoyo, es preciso organizar un sistema eficaz y eficiente de servicios, que optimice los ya existentes y cree los que no existen. Para ello, el instrumento que ILS LEDA ha fomentado son las Agencias de Desarrollo Económico Local.

De acuerdo con la definición que le da la OCDE, a su vez tomada por ILS LEDA, una Agencia de Desarrollo Económico Local es una estructura legal, sin fines de lucro, por lo general de propiedad de las entidades públicas y privadas del territorio, mediante la cual los actores locales planifican y activan, de forma compartida, las iniciativas para el desarrollo económico territorial; identifican los instrumentos más convenientes para su realización, y organizan un sistema coherente para el apoyo técnico y financiero.

La ADEL, en definitiva, constituyen:

• Un instrumento técnico para viabilizar y coordinar proyectos e iniciativas de desarrollo económico local, en coherencia con la estrategia identificada, evitando dispersiones y conflictos entre los diferentes recursos e instituciones.
• Un instrumento facilitador para la consecución, la orientación y el manejo apropiado de los recursos para el desarrollo local.
• Un proveedor de servicios integrados, que incluye los diferentes componentes de asistencia técnica, capacitación, crédito, seguimiento, marketing, etc., evitando que cada uno de ellos haga su camino por su cuenta.
• Un lugar privilegiado donde los actores pueden tomar decisiones conjuntas sobre qué hacer y cómo hacerlo.
• Una referencia fundamental para instituciones externas, nacionales e internacionales, que deseen invertir en el área, insertando las propuestas en las prioridades del territorio, ofreciendo capacidad técnica y de coordinación.
• El vigilante del desarrollo sostenible, en cuanto representa y sintetiza los intereses diferenciados de varios actores, la administración local, los empresarios, los sindicatos y las organizaciones no gubernamentales.

No hay un modelo único de ADEL. Cada Agencia desarrolla su propio modelo en términos de alianzas, organización, servicios, de acuerdo con las necesidades y demandas específicas y con la evolución social, cultural e histórica del lugar. En términos de resultados concretos las ADEL:

• Crean un número consistente de nuevas microempresas, pequeñas empresas y cooperativas en el marco de las cadenas de valor del territorio y mejoran las existentes generando empleo directo e indirecto.
• Mejoran las capacidades de los recursos humanos e institucionales, a través de programas de formación y asesoramiento tecnológico.
• Canalizan recursos financieros y técnicos de procedencia nacional e internacional, a través de la gestión de proyectos coherentes con la estrategia de desarrollo territorial compartida.
• Estimulan la emprendeduría, nuevas aptitudes creativas, innovación y educación ciudadana.
• Valorizan los recursos y la cultura local.
• Facilitan la cooperación Sur-Sur y Sur-Norte con estructuras similares.

Entre los resultados más interesantes de las ADEL promovidas según el enfoque de ILS LEDA cabe señalar que sólo cuatro de dichas agencias han cerrado en 25 años, y que en varios países, como Colombia, Mozambique, El Salvador, República Dominicana, Túnez y Senegal, las ADEL están teniendo incidencia en la política nacional de desarrollo. La figura siguiente ilustra la tipología de las actividades que las ADEL ejecutan.

Un caso típico es el de Colombia, donde la primera ADEL se creó en 2003 en el Departamento de Nariño, a través de un programa del PNUD, en el cual colabora ILS LEDA. En el marco de dicho programa se promovieron también las ADEL de Velez y Oriente Antioqueño, mientras que otras ADEL nacieron posteriormente como un efecto imitación por parte de administraciones locales o representantes de la sociedad civil, que una vez conocido el éxito de las ADEL, bien por la información transmitida por sus colegas o a través de internet, decidieron establecer estructuras similares involucrando a los demás actores locales en Urabá, Bucaramanga, Casa del Agua, Antioquia, Dinisaurius, Zapatosa y Valle del Cauca.

Todo esto aconteció entre los años de 2004 y 2011, mientras en 2008 nació ADELCO, la red nacional de las ADEL en ese país, a través de un acuerdo entre ellas, con el fin de facilitar intercambios y favorecer la relación directa con el gobierno nacional y la cooperación internacional. Esta decisión fue especialmente importante, lográndose al año siguiente un acuerdo entre ADELCO y el Ministeriode Agricultura para canalizar los servicios de desarrollo productivo a los territorios a través de las ADEL. En 2010 se inició un diálogo con el Departamento Nacional de Planeación, para ayudar al diseño de una política nacional para el Desarrollo Económico Local, que incluye a las ADEL. Esta relación terminó cuando el gobierno concluyó su mandato en 2013, aunque el nuevo gobierno, en las primeras reuniones con ADELCO, parece estar interesado en continuar con esta linea de trabajo. Entre tanto, ADELCO se ha convertido en una referencia importante para la cooperación internacional de la Union Europea, la cual le ha asignado la ejecución de varios programas conjuntamente con el PNUD. En estas iniciativas ILS LEDA ha acompañado siempre a ADELCO.

¿Cómo se sostienen las ADEL?

Un elemento crítico es la sostenibilidad de las ADEL, aunque no se trata tanto de un tema financiero sino de sostenibilidad social e institucional. La experiencia ha demostrado, de hecho, que cuando una ADEL cuenta con un conjunto de instituciones listas para apoyarla y promoverla, y dispone, por tanto, de una legitimidad social en el territorio para priorizar intervenciones externas a favor de las acciones planificadas por la ADEL, los fondos financieros se alcanzan más facilmente. Si este respaldo social e institucional no está presente, es más facil que los fondos financieros se pierdan.

Los ingresos de una ADEL se pueden captar por distintas vías, como cuotas de asociación, venta de servicios a entidades públicas y privadas del territorio, manejo de cuotas relacionadas con la ejecución de contratos con socios o donantes, pagos por servicios de intermediación, tasas de interés de un Fondo de Garantía depositado en un Banco, entre otras. La experiencia muestra que durante los primeros cinco o seis años de una ADEL, los ingresos por los intereses relacionados con un Fondo de Garantía representan el 50-70% del gasto de funcionamiento total, los gastos de operación de los proyectos entre el 20-40% y el resto proviene de servicios y cuotas. Tras este periodo y de acuerdo con la curva de aprendizaje de la ADEL, el ingreso por la actividad del Fondo de Garantía disminuye progresivamente hasta un 30-40%, mientras que la venta de servicios y el ingreso por los proyectos aumenta.

La disponibilidad de dicho Fondo de Garantía para facilitar el acceso a los créditos a los pequeños empresarios, granjeros, cooperativas y, en general, toda la gente sin capacidad de acceder a la financiación de negocios por las vías tradicionales, es muy importante. De hecho, existen muchas restricciones para estas personas debido a la falta de avales o la falta de títulos documentales sobre la propiedad de los activos, la dificultad para acceder a la información relativa a los programas de crédito y oportunidades, la complicación de los procedimientos burocráticos y la falta de confianza por parte de los bancos acerca de los clientes que solicitan los préstamos.

Es entonces, importante que las ADEL tengan a disposición un capital para constituir el fondo para créditos y para sostener las actividades empresariales. Por lo general, este capital suele estar garantizado por instituciones y programas nacionales o internacionales. Un “Fondo de Garantía” de esta naturaleza, creado mediante acuerdos con un Banco local, permite cubrir a dicho Banco del riesgo de no devolución del préstamo, al tiempo que facilita el uso de los préstamos por parte de personas menos favorecidas. Por su parte, las ADEL cumplen varias funciones para minimizar los riesgos, ya que distribuyen la información acerca de la posibilidad de recibir préstamos con condiciones especiales; seleccionan las ideas de negocio entre las más factibles y coherentes con la estrategia de desarrollo del territorio y con los objetivos de un desarrollo sostenible y equitativo; apoyan a los candidatos en la preparación de los planes de negocio y les ayudan a cumplimentar los cuestionarios solicitados por el Banco; proveen un seguimiento a la solicitud del préstamo; prestan asistencia técnica incluso después de que el cliente ha recibido el préstamo; y contribuyen a su recuperación gracias a la gran participación de la población en la ADEL. Las 50 ADEL miembros de la red ILS LEDA a nivel internacional registraron una tasa de retorno de créditos por encima del 90% en 15 años.

¿Cuales son las perspectivas de las ADEL?

En los últimos años un número importante de nuevas ADEL se han formado, especialmente en América Latina, ofreciendo un panorama de conjunto algo más complejo, ya que estas últimas no tienen las características básicas de las ADEL que operan para el Desarrollo Humano. Para distinguir unas agencias de otras, ILS LEDA ha creado un sello de calidad para las ADEL que tienen resultados y prestaciones coherentes con los objetivos y los enfoques ilustrados en este artículo. El sello incluye la evaluación de las ADEL, a través de diferentes criterios e indicadores, y ofrece una imagen de un girasol con cuatro niveles de calidad desde un mínimo hasta un óptimo.

Para poder alcanzar los indicadores de calidad en las ADEL la experiencia de ILS LEDA ha enseñado que existen ocho condiciones principales, que son las siguientes:

• La ADEL es participada por los actores públicos y privados, que incluyen los sectores económicos, sociales, culturales y comunitarios.
• La ADEL cuenta con una junta directiva activa y proactiva, con fuerte cohesión interna.
• La ADEL es una referencia para los gobiernos local y nacional en la aplicación de sus estrategias y planes.
• La ADEL proporciona servicios y realiza iniciativas y proyectos, con un enfoque integrado y coherente, que compatibiliza eficiencia económica (competitividad), igualdad social y sostenibilidad ambiental.
• El gerente es una persona de elevada capacidad técnica y profesional, seleccionada según criterios objetivos y de responsabilidad.
• La ADEL tiene recursos humanos y técnicos suficientes para realizar sus actividades.
• La ADEL presta servicios fundamentalmente a las personas desfavorecidas, a las microempresas, pequeñas y medianas empresas, a los gobiernos locales y a las organizaciones no gubernamentales.
• La ADEL tiene un plan financiero de mediano plazo que asegure la autonomía financiera, a través de fuentes diversificadas de ingreso.

La historia de las ADEL se encuentra en continua evolución. Nuevos desafíos están a la vuelta de la esquina, y las ADEL están trabajando en ellos, a fin de fortalecer el desarrollo humano, integrando de manera más eficiente los aspectos economicos, sociales y medioambientales; promover y sustentar la nueva economía social y solidaria; establecer sistemas territoriales para la innovación continua; apoyar la economía verde y las fuentes alternativas de energía; y reforzar el rol de las mujeres en la economía.

El gráfico siguiente muestra la historia de las ADEL y el despliegue de políticas, desde las dedicadas inicialmente a facilitar el desarrollo de microempresas y pequeñas empresas locales para favorecer la inclusión de los grupos de población más pobres, siguiendo por la priorización de las cadenas de valor locales, con objeto de dar mayor capacidad de sostenimiento a las iniciativas locales, avanzando posteriormente a la articulación de las iniciativas territoriales con las políticas nacionales, a fin de afirmar el rol de las ADEL como propulsoras del desarrollo humano, para llegar a una cuarta generación de políticas de Desarrrollo Local, a partir de 2010, donde se incluyen otros temas en la agenda de las ADEL como son las políticas de marketing estratégico territorial, el fomento de sistemas territoriales de innovación, la vinculación con los proyectos de Economía Social y Solidaria, el fomento de la Economía Verde y de los Empleos Verdes y el énfasis en la sostenibilidad ambiental de los procesos de Desarrollo Local, con uso apropiado de recursos naturales y energéticos.