La gestión del desarrollo económico local: reflexiones desde la praxis

Juan Ángel Balbás
Agencia de Desarrollo DEBEGESA

En este libro hay ponencias que ofrecen una visión amplia sobre el tema que nos ocupa, lo cual nos permite disponer de una perspectiva general bastante completa acerca del desarrollo económico local. Yo voy a tratar de ofrecer una reflexión más “a pie de obra”, como la de un peón de la construcción que trata de añadir su punto de vista al de los arquitectos. Por lo tanto, van a permitirme que utilice conceptos muy elementales, y además con una advertencia: todo lo que diga me compromete únicamente a mí ya que se trata sólo de las opiniones y visión profesional de quien lleva en esta actividad 23 años, trabajando en la Sociedad para el Desarrollo Económico de Debabarrena (Debegesa)¹, la primera Agencia de Desarrollo de España, constituida hace 27 años. También me gustaría añadir que no milito en ningún partido político y, por tanto, cualquier cosa que diga no tiene ninguna connotación derivada de militancia alguna que no sea la de un profesional independiente.

La pregunta a la que tenemos que contestar en primer lugar es si hemos aprendido algo después de tantos años de gestión del desarrollo económico local. Sinceramente, creo que sí, aunque también es cierto que hemos retrocedido en algunas cosas. Quizás la primera cuestión a plantearse es por qué nacen las Agencias de Desarrollo Local. La Agencia de Desarrollo Debegesa abarca una población de 80.000 habitantes, la comarca de Debabarrena, con ocho Municipios pequeños (el mayor de ellos con 27.000 habitantes). Mi experiencia está, pues, condicionada por esta situación, esto es, una comarca situada entre dos territorios históricos, como son los de Gipuzkoa (6 Municipios) y Bizkaia (2 Municipios), y un entorno eminentemente industrial. Para que se hagan una idea, en este pequeño territorio hay unas 600 empresas industriales, que dan empleo a 10 mil personas, siendo el número de establecimientos (tanto industriales como primarios y terciarios) aproximadamente 6.000, con 26.000 empleos. Por lo tanto, nuestro modelo social y nuestra forma de pensar, obedece a ese espíritu industrial. Además, tenemos una especialidad relevante, la máquina herramienta. Es la zona de España donde más máquina herramienta se fabrica. Y lo que no es máquina herramienta, es automoción, electrónica, mecanizados, aeronáutica… Como digo, este modelo industrial marca nuestra forma de ser y de ver las cosas.

La Agencia de Desarrollo Debegesa nació en los años ochenta, en un momento de crisis económica y reestructuración industrial, con una tasa de desempleo próxima al 25%, y sin una experiencia previa semejante. Los responsables políticos de entonces, los alcaldes de hace 30 años, tomaron la iniciativa de dar respuesta a esa situación de crisis y desempleo, para la cual diseñaron o “inventaron” un instrumento, una herramienta que les permitiera hacer lo que, al menos desde su percepción, no se podía hacer desde los Ayuntamientos, o no se podía hacer de forma no agrupada. Lo cierto es que no tenían referentes, fue todo improvisado, pero sí parecían saber que directamente, desde los propios Ayuntamientos, no podían gestionar una situación como la que vivían.

También es cierto que hace 30 años los Ayuntamientos estaban menos dotados de la estructura de gestión que ahora tienen, y con menos profesionales en su nómina. Pese a todo, constituyeron un instrumento ágil, una sociedad anónima, que les permitiera actuar sin demasiada burocracia en temas concretos, con un modelo de gestión diferente al municipal, con agilidad en la resolución y cuyo objeto era el desarrollo de cuantas actividades fueran necesarias para propiciar el crecimiento económico. A este objeto social, más tarde se añadió el objetivo del crecimiento económico sostenible y la calidad de vida de la población local. Por lo tanto, en nuestro caso, la razón de la constitución de la Agencia de Desarrollo Local parece clara: la necesidad de un instrumento para responder a una situación de crisis, pero desde abajo, desde lo local, y controlado desde el ámbito público municipal.

Una pregunta que a veces podría hacerse es si no se puede hacer desde los Ayuntamientos lo que hacen las Agencias de Desarrollo Local. La respuesta, desde mi punto de vista, es que sí se puede hacer. De hecho, hay Ayuntamientos que actúan a través de entes municipales o departamentos municipales. En los casos que conozco, terminan “aislando” el ente o el departamento para que pueda funcionar con criterios más ágiles, más dinámicos, superando así la rutina burocrática municipal. Las Agencias de Desarrollo, o algunas Agencias de Desarrollo, hemos venido a rellenar un hueco o un espacio que los Ayuntamientos, con las competencias que tienen, no han ocupado directamente –por no querer ocuparlo o por no poder hacerlo- y, sin embargo, se han dotado de estos instrumentos para abordar lo que han sentido como una necesidad. Pero entonces, ¿dónde está la razón por la que los responsables municipales optan por tener instrumentos de gestión específica? A mi modo de ver, se abrieron o se han abierto espacios de actuación ante necesidades económicas, sociales, infraestructurales u otras, que no eran objeto de atención municipal.

También se han abierto espacios de interés supramunicipal a los que no puede llegar un Ayuntamiento en solitario, y se necesita suficiente masa crítica para alcanzar el cumplimiento de esos fines. Llegar a la conclusión de que los Ayuntamientos necesitan colaborar entre sí, a través de instrumentos comunes, no es una gran conclusión. Existen desde hace mucho tiempo las Mancomunidades de servicios (limpieza, recogida de basura, abastecimiento de agua, etc.). ¿Por qué no colaborar para el desarrollo económico local, el establecimiento de estrategias o la generación de empleo? No olvidemos que las Agencias de Desarrollo Local son instrumentos municipales, creadas por los propios Ayuntamientos, que desarrollan actuaciones delegadas o encomendadas por ellos. Como decía anteriormente, una de las características de las Agencias es la acomodación a las circunstancias –la flexibilidad-, y otra la rapidez de respuesta para alcanzar los objetivos perseguidos. Desde mi punto de vista, estas han sido las razones por las que los Ayuntamientos se dotaron de Agencias de Desarrollo Local.

El modelo de Agencia de Desarrollo de Debegesa es el de una sociedad anónima, siendo la participación municipal en el presupuesto de la Agencia aproximadamente entre el 25 y 30%; el resto proviene de facturación, contratos de programas, o convenios con entidades privadas y públicas. Por lo tanto, en las Agencias hacemos dos tipos de gestión: una, la gestión de empresa, la gestión interna, como si vendiéramos cualquier tipo de producto, lo cual no es una exclusividad de DEBEGESA, ya que en el País Vasco es bastante común esta circunstancia; y dos, la gestión de los servicios que cualquier Agencia de Desarrollo debe prestar. Por tanto, tenemos de partida este doble objetivo. La pregunta que surge es si se puede financiar así la Agencia de Desarrollo, y la respuesta es afirmativa. Aparte de ese 25-30%, buscamos recursos en programas de la Administración Local, de la Diputación, de programas del Gobierno Vasco, de programas europeos, programas estatales (cada vez menos), y del sector privado, con las empresas y con los particulares.

La forma de colaboración con las empresas es la de prestación de servicios que puedan interesarles. En nuestro caso, el capital social únicamente es municipal, no participan las empresas privadas, aunque hay otras Agencias de Desarrollo Local en las que hay empresas privadas en el capital social. Pero volviendo a la facturación, prestamos servicios que cobramos a las empresas, pero también al ciudadano, siempre evitando la competencia desleal con el ámbito privado.

Quisiera hacer un pequeño paréntesis respecto a un punto concreto, ya que a menudo nos hemos encontrado, a lo largo de estos últimos 30 años, con una opinión bastante extendida entre gran parte de la ciudadanía de que todos los servicios que se ofrecen por parte de los Ayuntamientos tienen que ser totalmente gratis, como si no costaran nada. Nosotros hemos aprendido en la práctica, desde hace bastante tiempo, que esta opinión no podía mantenerse. De modo que tuvimos que destacar el valor añadido de los servicios prestados, diferenciándolos de una atención u obligación municipal que, por competencia administrativa, debe prestarse a la ciudadanía. En ocasiones tuvimos críticas o incomprensión, pero mantuvimos la idea de que cuando se presta un servicio, salvo que venga expresamente financiado por los Ayuntamientos, la Diputación o el Gobierno Regional, hay que cobrar ese servicio, a fin de poder cuadrar las necesidades de recursos financieros, por lo general, siempre escasos.

Dicho esto, quiero explicar los cambios sufridos en nuestra Agencia de Desarrollo durante sus años de vida. Estos cambios pueden resumirse en una sola frase: se trata de cambios continuos. Empezando por el órgano fundamental, el Consejo de Administración. Cada cuatro años cambian los Alcaldes (no todos, afortunadamente) y con ello el Consejo de Administración. Los Alcaldes sin contacto previo con la Agencia de Desarrollo comienzan preguntando qué es lo que se hace en las Agencias de Desarrollo y para qué sirve. En todos los casos, hasta la fecha, se necesita al menos un año para aterrizar en la realidad municipal y comarcal.

En cuanto a los cambios organizativos, han sido continuos, demandados por las acciones definidas en el Plan Estratégico comarcal. A través de este instrumento, el Plan Estratégico, hemos venido definiendo cuales son las necesidades comarcales, poniendo prioridad en ellas y hemos ido adaptándonos internamente a esa evolución de necesidades económicas y sociales que cualquier entorno vive. De esta forma, nuestra comarca ha ido cubriendo las necesidades infraestructurales (suelo industrial, autopistas, depuradoras, saneamiento, etc.) para ir transitando hacia otras necesidades más intangibles.

En estos momentos nuestro objeto de preocupación (además del empleo) es la concienciación sobre los valores sociales, explicar a nuestra población que sin esfuerzo no hay logros, sin respeto no hay convivencia, sin colaboración no hay fuerza, sin emprendimiento no habrá empresas. En medio de ambas situaciones hemos transitado por la definición de un modelo de gobernanza comarcal, la promoción de una incubadora de empresas, de una agencia de medioambiente, de estructuras de formación (universitaria y básica), de un centro de investigación, entre otras iniciativas. En todo caso, siempre hemos respondido a lo que los municipios y los agentes económicos y sociales han ido definiendo como prioridades y necesidades para nuestra comarca.

La realización del Plan Estratégico supuso un hito en nuestra comarca. Es cierto que era el primero que se hacía en Gipuzkoa en el ámbito público (1989), pero más allá de eso, supuso un nuevo enfoque de cómo enfrentarse a un desarrollo compartido (con más municipios y con la ciudadanía o grupos de interés como compañeros de viaje de las decisiones a tomar). Supone, a mi modo de ver, un ejercicio de democracia local y comarcal, que promueve una visión común y un consenso entre todos los socios y los participantes. Sin embargo, quiero también desmitificar la planificación. Quizás la característica más relevante sea que dota de método para poner orden a la cantidad de necesidades que cualquier entorno social tiene. No obstante, disponer de un plan estratégico no evita una corrección continua, una adaptación a los cambios económicos, políticos, sociales o culturales. Pondré un ejemplo: en nuestra comarca, las necesidades de suelo industrial, durante muchos años, fueron objeto de debate y de interés. Se decía que debíamos propiciar suelo industrial fuera del núcleo urbano, y cuanto más, mejor. Se construía allanando montes, forzando carreteras de acceso. Posteriormente, a través de los criterios de sostenibilidad, se fue adquiriendo la conciencia colectiva de que no todo vale y se comenzó a pensar en acciones conjuntas en la comarca, a contemplar el impacto ambiental de las actuaciones. Esta conciencia hizo que algunas actuaciones previstas en materia de suelo industrial fueran descartándose.

En otras ocasiones, tras haber recogido las prioridades propuestas por la sociedad a través del Plan Estratégico, nos encontramos con la realidad. ¿Cómo llevamos a cabo la realización de las acciones propuestas? ¿Tenemos recursos suficientes para ello? ¿Tenemos competencias para hacerlo? La respuesta habitual a las dos últimas preguntas es negativa. En ocasiones las acciones son tan sencillas (aparentemente) como la coordinación de los centros educativos de Formación Profesional (FP). En nuestra comarca tenemos cinco centros de FP que, todavía hoy (aunque mucho menos), ofrecen cursos redundantes, compitiendo por las mismas personas, cuando lo sensato sería diversificar la oferta formativa y cubrir así un mayor espectro formativo, con una oferta mejor y mayor especialización. Pues bien, la única entidad competente en esta materia es la Consejería de Educación y, sin su consentimiento y acuerdo, nada podríamos hacer, aunque dejemos constancia de las duplicidades. El problema lo hemos solucionado con la creación de una Mesa de Coordinación de Centros de FP, en la que los Directores de los Centros se comprometieron en la solución de esta disfunción, elevando a la Consejería los acuerdos de la Mesa de Coordinación. Pero lograr la aceptación del establecimiento de esta Mesa ha llevado una gestión larga, que requirió, al menos, el reconocimiento de la Agencia de Desarrollo Local como interlocutor válido y la aceptación de la coherencia de los planteamientos que se proponían.

Este método de recoger necesidades de abajo hacia arriba, de pensar en lo que tenemos y en lo que necesitamos, nos da, en ocasiones, la oportunidad de anticiparnos sensatamente incluso a las propias Administraciones. Veamos algún ejemplo: el pasado Gobierno central definió entre sus estrategias en materia energética, la conveniencia de impulsar las energías renovables en España. La estrategia suponía trabajar en el desarrollo de productos para la generación energética sostenible y la generación a través del aumento de las instalaciones renovables. Pero existía un pequeño inconveniente: en España no había ni tan siquiera una sola Escuela de Ingenieros en Energías Renovables (a excepción de la nuestra, en Éibar, que en aquel momento comenzaba su segundo curso). Para nosotros, las energías renovables constituían una oportunidad tanto en el ámbito industrial como en el ámbito formativo. En nuestro Plan Estratégico, habíamos diseñado una serie de estrategias encaminadas al desarrollo de las energías renovables y, entre otras, se había detectado la necesidad de disponer de Ingenieros en Energías Renovables, bajo la presunción de que sin talento no hay producto. Un ejemplo de desarrollo económico y social de abajo hacia arriba.

Otro ejemplo: El turismo aporta al PIB Español algo más del 15%. En el ámbito industrial se entiende que sin Investigación, Desarrollo e Innovación (I+D+i), la capacidad competitiva de las empresas tiene poco recorrido. Siendo el turismo contribuyente en ese elevado porcentaje del PIB, ¿puede entenderse que no se haga I+D+i en materia de turismo? La respuesta es cruda, pero es así. Hasta hace unos años, en España no había ningún Centro de Investigación en materia turística. En diciembre de 2006 se constituyó el Centro de Investigación CIC Tourgune, siendo Debegesa uno de los seis miembros fundadores e impulsores, al haber detectado esta necesidad, entre otras, en el Plan Estratégico comarcal. Estas anticipaciones no son sino consecuencia de estar a pie de obra, recogiendo necesidades reales y sensatas del tejido económico, de la ciudadanía, y de unir necesidades con oportunidades. Me pregunto si esto es posible desde un único municipio –más si es pequeño-, o son las Administraciones lejanas conscientes de estas necesidades.

Como he comentado, una característica de las Agencias de Desarrollo Local es la implicación directa con el entorno, la implicación con el tejido productivo y los actores sociales y económicos. Ya he señalado la vocación industrial de nuestra comarca. Y esta vocación se nota en la intensidad de la dedicación al fomento de nuevas industrias, o la prospección de nuevos mercados. En efecto, la relación con los empresarios y emprendedores es tan intensa que Debegesa promueve mesas inter-empresariales para la creación de nuevas actividades productivas. El tejido productivo comarcal está constituido en un 97% por pequeñas y medianas empresas (Pymes), por lo tanto, no tenemos empresas “tractoras”, que tengan a su alrededor empresas auxiliares, que tiren de la innovación o que “pongan en forma” a las pequeñas empresas en materia de calidad, de procesos, o de organización. Esta labor debe ser una compartida entre los propios agentes emprendedores locales.

De unos años a esta parte, ha aumentado mucho la presencia de profesionales en la gestión de las empresas. Pero aun así, las capacidades financieras, de capital humano, incluso de tiempo, en nuestras Pymes, hacen que llevemos a cabo mesas inter-empresariales para la formación, para la reflexión, para la búsqueda de nichos de mercado, de nuevos productos… y para la creación conjunta de empresas en sectores emergentes. También para la internacionalización, para abordar nuevos mercados, con o sin implantación fabril en ellos y, especialmente, para crear diálogo entre empresarios a fin de fortalecer las cadenas de valor y romper el corsé que supone el tamaño, ofertando mayores volúmenes de producción local, con mayor valor añadido, y más atractivas. Todo ello mirando siempre a las estrategias del Gobierno Vasco en materia de política industrial, ya que del alineamiento con esa política saldrán nuestras posibilidades reales. A esta actividad en el ámbito industrial dedicamos el 60% de nuestra capacidad humana como Agencia de Desarrollo Local.

Dicho lo anterior, creo que últimamente está de moda poner todo en cuestión y apostar por lo privado, bajo la presunción de que el sector público tiene una presencia excesiva. No tengo datos para justificar ni una cosa ni la contraria. Lo que sí puedo decir es que lo micro, el entorno municipal y comarcal, necesita de instrumentos, de interfaces, entre la economía real y la Administración. Se necesita una “adaptación de escala”, si me permiten la expresión, entre la producción (primaria, secundaria y de servicios) y las Administraciones y, en ocasiones, también entre la ciudadanía y las Administraciones. Es cierto que Internet ha entrado en todos los hogares, pero me temo que no para lo que la Administración quiere o necesita.

No hacer un análisis fino de la situación puede suponer dejar sin ese interface a ámbitos que, tarde o temprano, reclamarán la necesidad de lo mismo, o parecido. Estoy convencido de que se habla de las Agencias de Desarrollo Local con mucha ignorancia sobre la realidad de cómo funciona la sociedad real y sobre la importancia de acercar las políticas al destinatario final. Sinceramente creo que, en esta parte, estamos retrocediendo. En la existencia de Agencias, además, no hay modelos que respondan a una ideología o concepción política: hay Agencias de Desarrollo Local en Inglaterra, en Estados Unidos, en Francia, en Italia, en Canadá, en Alemania, en los países desarrollados y en los países de menor grado de desarrollo. Con distintos modelos de participación en su configuración societaria, incluso en su denominación, es cierto, pero con los mismos o parecidos fines operativos.

Para terminar, quiero darles una pincelada de los ámbitos en los que Debegesa actúa en estos momentos. Estamos trabajando en promoción turística. Entendimos hace muchos años que el turismo era un complemento importante y que, como actividad económica, tenía un desarrollo potencial indudable. El ser un territorio industrial no está reñido con la proyección hacia otros ámbitos económicos, como el turismo. De no tener absolutamente nada, salvo alguna actividad de agroturismo, hemos llegado a tener el único Geoparque que hay en el País Vasco (Red Europea de Geoparques). En ese camino, hemos conseguido productos turísticos, infraestructuras, hemos definido (siempre conjuntamente con otros actores) el tipo de turismo que nos interesa… y estamos moderadamente satisfechos con el posicionamiento que estamos consiguiendo para nuestra comarca.

Incursionamos también en el urbanismo y la rehabilitación. Somos una comarca desarrollada urbanísticamente durante los años 60-70 y, por tanto, necesitada de una adaptación a los estándares urbanísticos y residenciales que hoy en día se requieren (accesibilidad, eficiencia energética, imagen, vivencia y disfrute de la ciudad). Entendemos que la rehabilitación mueve un sector importante de la economía y, por tanto, estamos también en esto. Ni que decir tiene que tenemos claro la relación entre renovación urbanística y turismo, y entre rehabilitación y calidad de vida.

Trabajamos igualmente los criterios de sostenibilidad (Agenda 21 Local), tanto para los Ayuntamientos de la comarca como para los ciudadanos y las empresas. Analizamos desde cuánto se puede ahorrar si mejoramos las luminarias y la eficiencia del alumbrado público, hasta el trabajo conjunto con las empresas industriales para buscar el desarrollo de nuevos mercados en productos y procesos sostenibles y el desarrollo integral de nuevos productos para generación energética.

Nos dedicamos especialmente a la promoción de actividades industriales. El apoyo a las Pymes comarcales, como ya señalé, concentran el 60% de nuestra atención. Debegesa participa también en la creación de sociedades anónimas o limitadas con empresas comarcales. Con las Pymes de servicios industriales tratamos de crear o fortalecer cadenas de valor locales. Es decir, si tenemos que invertir capital para fortalecer una alianza, participamos como socios minoritarios, pero damos el paso adelante. Es un compromiso con el desarrollo endógeno y siempre y cuando esta alianza tenga como objetivo sectores emergentes y sea de carácter colaborativo.

Finalmente, nos dedicamos también a las personas. Trabajamos por la mejora de la empleabilidad, por la disposición en la comarca de centros educativos de nivel (formación profesional y universidad), y desde hace seis años venimos trabajando un programa que llamamos “Gure Balioak” que traducido al castellano quiere decir “Nuestros Valores”, con el cual queremos promover entre la ciudadanía la conveniencia de actuar con valores, de valorizar el esfuerzo, el amor por el trabajo, la colaboración, el respeto, y la cooperación.

En resumen, desde el ámbito local, a través de instrumentos como las Agencias de Desarrollo, se han vertebrado y desarrollado acciones o políticas económicas y sociales. Como instrumento municipal, las Agencias hemos tenido y tenemos una misión encomendada que es la transformación del ámbito en el que operamos. Venimos a cubrir espacios no ocupados por las Administraciones, pero sin competencias administrativas (salvo el caso de las Agencias insertas en Departamentos Municipales). Tenemos fácil acceso al ámbito empresarial, somos organizaciones dinámicas, promovemos cambios y adaptaciones (a diferencia de las Administraciones, que ofrecen servicios), y trabajamos en contacto y coordinación con el magma social (sociedad civil, ámbito político, instituciones, empresas, grupos de interés), con el uso de herramientas como la Planificación Estratégica. Todo ello con la participación en las Agencias de personas multidisciplinares, orientadas hacia la generación de valor.