Innovación Social y Desarrollo Territorial: reflexiones sobre las Agencias de Desarrollo Comarcal en la Comunidad Autónoma del País Vasco

Miren Larrea
Orkestra - Instituto Vasco de Competitividad

8.1 Introducción

El presente documento plantea una serie de reflexiones en torno a la evolución del desarrollo económico local en el País Vasco que pueden también ser de interés fuera de este ámbito geográfico. Dicha reflexión se expone en un momento de incertidumbre donde, por una parte la crisis pone en cuestión la continuidad de muchos de los proyectos emprendidos y por otra, emergen discusiones sobre un cambio de paradigma.

Uno de los conceptos que permite enmarcar las reflexiones realizadas es el de innovación social. Hemos elegido este concepto porque ayuda a entender el carácter dinámico de las interacciones en el territorio. Así como es necesario para las empresas innovar continuamente en productos y procesos, para aquellos involucrados en el desarrollo territorial es necesario innovar continuamente en la forma en que los actores territoriales se relacionan. Ya no es suficiente con definir un buen modelo de interacción, hay que desarrollar las capacidades para repensar continuamente dicho modelo. Esta es la idea que pretendemos recoger con el concepto de innovación social.

El documento plantea una reflexión en torno a cómo las agencias de desarrollo comarcal del País Vasco están explorando nuevas formas de interactuar con los actores comarcales e impulsar la interacción entre actores. Además de algunas reflexiones teóricas, el documento recoge un ejercicio concreto de reflexión que fue realizado por una serie de representantes de agencias de desarrollo comarcal en torno al presente y futuro de las redes comarcales a través de las cuales se están abordando estrategias de diversificación productiva. Con ello no pretendemos más que mostrar la diversidad de aproximaciones que actualmente existen al abordar la innovación social.

8.2 La interacción entre actores como reto del desarrollo económico local

La literatura sobre desarrollo económico local ha ido analizando distintas etapas del concepto en las que tanto la concepción como las herramientas para el desarrollo variaban. En este marco, el desarrollo económico ha sido interpretado como resultado de la interacción de distintos actores en aproximaciones como las del sistema regional de innovación (Asheim y Coenen, 2006), la “triple hélice” (Etzkowitz y Leydesdorff, 2001) o el concepto de clúster de Porter (1990). En general los actores del territorio en que estos modelos se enfocan son básicamente el sector productivo, el sector generador de conocimiento y el gobierno. Cada aproximación presenta sus matices sobre el rol de cada uno.

Estos marcos se han centrado sobre todo en entender el desarrollo económico y lo han planteado como tarea de un conjunto de actores del territorio, poniendo el foco en las interacciones. Sin embargo, el reto de cómo se desarrollan interacciones eficientes en el sistema es un reto no resuelto. La Comisión Europea (2006) señala que se trata del principal problema que las distingas regiones y sistemas regionales de innovación tienen pendiente en Europa.

Las interacciones en el sistema de innovación han sido conceptualizadas como procesos sociales (Lundvall, 1988, 1992). Sin embargo, aunque son frecuentes los estudios que se centran en el análisis de las infraestructuras existentes o la cuantificación de las relaciones a través del análisis de redes sociales, no son tan frecuentes los estudios orientados a profundizar en las relaciones sociales en el sistema de innovación (Sotarauta, 2009, 2010, 2012). El caso presentado en este documento muestra un ejercicio realizado entre investigadores y agentes de desarrollo comarcal para reflexionar sobre cómo se están planteando las interacciones en distintas comarcas de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

8.3 La innovación social y el carácter dinámico de las interacciones en el ámbito local

La literatura sobre innovación social es amplia y los autores hablan desde perspectivas distintas sobre el tema. Esto ha hecho que el concepto de innovación social sea tomado con recelo en algunos ámbitos dada su ambigüedad. En este caso, partimos de las aportaciones realizadas por Moulaert y Nussbaumer (2005), quienes señalan que el concepto de innovación social tiene dos acepciones. La primera se refiere a la satisfacción de necesidades humanas básicas, y la segunda a la innovación en las relaciones sociales entre individuos y grupos de seres humanos en comunidades. Entre estas relaciones se incluyen las existentes dentro de (y entre) grupos étnicos, relaciones profesionales, relaciones laborales, relaciones de mercado y relaciones de gobernanza. La reflexión que aquí presentamos se basa en esta segunda definición de innovación social.

8.4 Presentación del caso para la reflexión: las agencias de desarrollo comarcal en el País Vasco

La Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV) cuenta con una amplia red de agencias de desarrollo comarcal distribuidas a lo largo y ancho de su territorio. La mayoría de estas agencias fueron fundadas a finales de la década de los ochenta, lo cual marcó la agenda de las agencias en torno a la generación de empleo y empresas, lo que con el tiempo se ha visto ampliado a otros temas relacionados con el desarrollo local. Así, aunque la mayoría de las agencias hayan fijado sus objetivos sobre todo en el ámbito económico, también han abordado temas sociales y medioambientales.

Las agencias incluyen dentro de su área de influencia un total de 161 municipios, cuya población asciende a más de 1,8 millones de habitantes, lo que supone más del 85% de la población total de la CAPV. Son, por lo tanto, un instrumento muy válido para acceder a una gran parte de la población. Además, una de las características más importantes de las mismas es su cercanía a la realidad local del territorio.

De las agencias que se detectan en la geografía vasca, 33 están asociadas a GARAPEN, la Asociación Vasca de Agencias de Desarrollo Comarcal. Esta asociación tiene el objetivo de fomentar la creación de estas agencias, además de hacer de nodo de las mismas con el fin de potenciar el papel de estos entes locales y representarlos ante las demás administraciones e instituciones.

En la década del 2000, y de forma más acentuada a partir del 2005, muchas de estas agencias han abordado una perspectiva sistémica del desarrollo económico local (Alburquerque et al., 2008), lo cual se ha materializado en una serie de redes comarcales que facilitan la implicación de los agentes territoriales favoreciendo el intercambio de conocimiento entre los mismos y la generación de objetivos comunes consensuados. La gran mayoría de estas redes incluyen, sin embargo, a los agentes típicos de los modelos señalados para el desarrollo económico local: sector productivo, sector generador de conocimiento y el gobierno.

Son diversos los ejemplos que se han identificado en torno a las diferentes experiencias de redes que se están llevando a cabo por las diferentes agencias de desarrollo comarcal en la CAPV. La misión, delimitación de participantes, personalidad jurídica, modos de financiación, los mecanismos de adhesión utilizados para la implicación de los agentes, los mecanismos para la toma de decisiones, son diversos entre estas redes. Sin embargo, tienen en común que han marcado una nueva forma de relacionarse para el desarrollo comarcal. La pervivencia de estas redes depende, en palabras de sus propios gestores, de “reinventarse continuamente”. Este reto de reinventarse es el que se abordó en la reflexión que a continuación se presenta y puede plasmarse en términos del reto de la innovación social de las redes comarcales.

8.5 Elementos de reflexión

En este apartado se comparten una serie de reflexiones basadas en el marco planteado anteriormente y realizadas en el contexto de un taller por agentes de desarrollo comarcal e investigadores.

La primera de las reflexiones compartidas en el taller fue la convivencia de dos aproximaciones al desarrollo económico local en las agencias de desarrollo comarcal en la CAPV. La primera de dichas aproximaciones era la aproximación comarcal a la competitividad empresarial, es decir, la visión predominante en comarcas en las que se quiere trabajar sobre todo en las relaciones entre actores del sistema regional de innovación: el sector productivo, el sector generador de conocimiento y el gobierno. Desde esta perspectiva rara vez se prioriza la inclusión de otro tipo de participación de otros actores, como la ciudadanía, los movimientos sociales, los sindicatos o el sector educativo. Uno de los marcos más utilizados por las comarcas en sus procesos de este tipo es el “diamante competitivo” de Michael Porter, 1990 (Figura 1).

La segunda aproximación se denominó aproximación al desarrollo comarcal e introducía elementos extraídos de la literatura de la innovación social. En esta aproximación se busca la participación de un número más amplio de actores que en la anterior. Además, la colaboración entre estos actores no sólo persigue la competitividad empresarial sino la construcción de capacidades colectivas que permitan al conjunto de actores decidir sobre el futuro del territorio. Ello no significa que el territorio no busque la competitividad de sus empresas, pero se establecen una serie de patrones sobre “cómo” el conjunto de actores del territorio se va a relacionar. En estos procesos de nueva gobernanza se pueden plantear conflictos entre las prioridades establecidas por las empresas en términos de mercado y los intereses de otros colectivos del territorio. Para ilustrar esta aproximación se discutió el siguiente marco conceptual que presenta los factores críticos de la innovación social para el desarrollo territorial (Figura 2).

Figura 1

Figura 2. Aproximación al desarrollo comarcal: elementos de innovación social

Las dos perspectivas no son incompatibles, pero mediante la discusión de las dos aproximaciones se dejaba patente que no siempre en el debate vinculado a los sistemas regionales de innovación, los clústeres, la “triple hélice”, etc., se visualizan con claridad estos elementos que enfatiza la perspectiva de la innovación social.

Basándose en investigaciones anteriores realizadas en torno a cómo las distintas agencias se estaban adaptando a los retos del desarrollo económico local (Estensoro, 2012; Estensoro y Larrea, 2013) el equipo de investigación propuso otra variable adicional que parecía estar afectando las estrategias de las comarcas. Esta era el tamaño de la comarca y la localización o no de actores del sistema regional de innovación que acompañan a las empresas productivas tales como universidades, centros tecnológicos, formación profesional, y administraciones públicas dentro de la comarca.

Combinando el tipo de aproximación al desarrollo con la localización o no de estos actores en la comarca, se propuso una tipología en la que se planteaban cuatro posibles posicionamientos para cada comarca y se proponía cuál era el papel de la agencia de desarrollo comarcal en cada situación (Figura 3). El tipo de interacciones en que se integraba la agencia era distinto en cada caso. El objetivo era ver si este esquema ayudaba a reflexionar a los agentes de desarrollo comarcal al posicionar a su agencia y su forma de trabajar en la comarca en uno de los cuatro cuadrantes.

Figura 3. Elementos para la reflexión

En la Figura 4 se puede ver que la mayoría de las agencias participantes se veían a sí mismas en la aproximación comarcal al desarrollo empresarial y no tanto en la aproximación al desarrollo comarcal de acuerdo a lo planteado en términos de innovación social.

Figura 4. Posicionamiento de las agencias participantes en la reflexión

Sin embargo, hay un número significativo de agencias que se posicionaron en los cuadrantes superiores o tratando de evolucionar hacia los mismos. La figura 4 retrata, pues, el debate emergente en algunas de las comarcas hacia nuevos modelos de relación en que los actores relevantes no son exclusivamente los que tradicionalmente se considera en los sistemas de innovación. La necesidad de integrar a otros actores surgía en el debate sobre todo cuando se pasaba de considerar que el objetivo de las agencias es buscar la competitividad de las empresas a considerar que el objetivo son modelos de desarrollo territorial más participativos e integradores desde las perspectivas sociales y medioambientales. El concepto de innovación social permitió dar forma a estas tendencias en términos de la necesidad continua de ir adaptando las redes existentes a los objetivos cambiantes y consecuentemente a la participación de nuevos actores del desarrollo territorial.

8.6 Conclusiones

Es difícil entender el cambio mientras lo estamos viviendo. Sin embargo, es importante intentar explicitarlo para poder abordarlo de forma más consciente y eficiente. El ejercicio descrito en este documento fue una reflexión compartida por investigadores y actores del desarrollo comarcal en la CAPV para poder delimitar algunos ejes sobre los que se está sustentando el proceso actual de cambio.

Uno de dichos ejes es el de la vinculación entre los procesos de desarrollo económico local y la articulación de los actores territoriales para definir su futuro. Las agencias de desarrollo comarcal se encuentran cada vez más frecuentemente con la demanda de soluciones más integradoras, horizontales y participativas. Las experiencias de participación de los actores tradicionales del desarrollo económico local (el sector productivo, el sector generador de conocimiento, el gobierno) son experiencias que han permitido aprender sobre nuevos modos de gobernanza en el territorio. Pero a estos modelos de gobernanza se les plantea el reto de integrar otros actores. Algunos de ellos son actores que entrando en el esquema tradicional de desarrollo económico local, no han sido en la práctica integrados en los procesos comarcales junto con las agencias. Se plantean, por ejemplo, una participación normalizada de los sindicatos en los procesos de desarrollo comarcal, una integración más clara del sector primario y la industria, o una vinculación más explícita de los responsables del ordenamiento territorial con los procesos de desarrollo territorial. Otros son actores que hasta hace poco no aparecían en los marcos vinculados a los sistemas de innovación, como los movimientos sociales y la ciudadanía.