Política de innovación y regiones: instrumentos y tendencias

Francisco Mas Verdú
Universidad Politécnica de Valencia

7.1 Introducción

El crecimiento y el desarrollo socioeconómico de los países y regiones depende en buena parte de su capacidad para convertir el conocimiento en innovación, es decir en bienes y servicios nuevos o mejorados, o en nuevos procesos de producción. Dos elementos clave de la innovación están conectados con los entornos regionales: (i) la denominada “comunidad de la innovación”, es decir los agentes y actores que integran el sistema de innovación, en el cual establecen relaciones y participan en el proceso de innovación en un contexto territorial concreto; (ii) la capacidad de absorción de conocimiento para su transformación en innovación, la cual depende de circunstancias territoriales específicas (Fernández, Mas-Verdú y Tortosa, 2010). Por estas razones, como indican los autores citados, está floreciendo un progresivo interés en estimular el desarrollo económico mediante la promoción de la innovación desde una perspectiva regional.

Uno de los componentes que caracteriza a las políticas regionales de innovación es su focalización en promover y facilitar el acceso de las empresas a recursos externos. Tales recursos pueden ser de varios tipos: (i) infraestructuras del conocimiento (como las universidades, los centros tecnológicos, los parques tecnológicos, las incubadoras de empresas, etc.); (ii) organizaciones intermedias (asociaciones empresariales territoriales y sectoriales, cámaras de comercio, agencias de desarrollo); (iii) servicios intensivos en conocimiento prestados por consultorías, ingenierías, etc. En conjunto, estos recursos externos no sólo facilitan la relación entre los agentes en el territorio, sino que también sirven para promover la integración de los actores territoriales en redes más amplias de carácter supra-regional.

Este artículo hace una revisión de algunos de los aspectos fundamentales relacionados con la política de innovación diseñada y puesta en práctica desde las regiones. En primer lugar se presentan determinados elementos conceptuales de la política de innovación y la justificación de la intervención pública en este ámbito. A continuación se muestran algunos de los instrumentos más utilizados así como las diferentes generaciones de políticas de innovación. El artículo finaliza con un apartado de conclusiones.

7.2 Justificación de las políticas de innovación

La política de innovación engloba tanto las actuaciones públicas que pretenden favorecer la asignación de recursos para la generación de innovaciones, como las acciones dirigidas a incentivar directamente la innovación empresarial y a mejorar el entorno institucional en el que se desarrollan estas actividades innovadoras (García-Quevedo y Mas-Verdú, 2007).

Existe un amplio consenso sobre la influencia de la innovación en la productividad y, en consecuencia, en el desarrollo económico. La intervención pública para la promoción de la innovación se justifica con dos argumentos. En ocasiones, la razón para justificar la actuación pública es la existencia de fallos de mercado. Estos fallos se derivan de la apropiabilidad incompleta de los beneficios derivados de la investigación y del elevado grado de incertidumbre propio de las actividades de investigación y desarrollo tecnológico e innovación. En ausencia de intervención pública, la provisión de recursos destinados a la generación de innovaciones se situa por debajo del óptimo social.

Pero aunque la existencia de fallos de mercado continúa siendo un argumento utilizado para justificar la intervención pública, los análisis recientes destacan especialmente la existencia de fallos sistémicos: es decir, fallos en el funcionamiento de los Sistemas de Innovación que limitan la capacidad innovadora de un territorio (Callejón y García Quevedo, 2011). Estos fallos están relacionados con limitaciones en la comunicación, interacción y cooperación entre los actores del sistema de innovación, y en problemas para conseguir flujos adecuados de información y conocimiento por parte de los diferentes agentes que intervienen en los procesos innovadores. Así, las políticas de innovación no se limitan al apoyo directo a la I+D, sino que, con un enfoque más amplio, tratan de promover un funcionamiento eficiente del conjunto del sistema de innovación. En este sentido, las acciones de los gobiernos para promover la innovación se podrían comparar (Banco Mundial, 2010) con las que realiza un jardinero (figura 1), que incluye entre sus funciones:

• Regar las plantas: es decir, proporcionar financiación y apoyo a los innovadores;
• Eliminar las malas hierbas: esto es, crear un marco favorable a la innovación, fomentando la competencia;
• Fertilizar el suelo (estimular la investigación y la difusión de la información) y, en general, preparar el terreno en el que las plantas pueden crecer, esto es, promover la educación.

La innovación puede, por lo tanto, ser abordada desde una perspectiva ecológica y evolutiva. En ese sentido, una política de innovación eficiente debe atender al entorno general en el que se desarrolla la innovación, lo que va más allá de la política científica (orientada a la creación de conocimiento) y la política tecnológica (destinada a la explotación industrial del conocimiento).

De esta forma, la acción pública lleva a cabo determinadas funciones comparables a cultivar plantas para ayudarlas a crecer: (i) facilitando la articulación y la implementación de iniciativas innovadoras, mediante la prestación de apoyo técnico y financiero a los innovadores (riego de la planta); (ii) reduciendo los obstáculos a la innovación con la creación de un marco regulatorio y legal adecuado (eliminando las malas hierbas); (iii) financiando la investigación científica y el desarrollo tecnológico (fertilización del suelo); y (iv) formando una población creativa y receptiva a la innovación (preparando el terreno).

Figura 1

7.3 El diseño de políticas de innovación: modelos

Se pueden identificar tres generaciones en la definición e implementación de políticas de innovación por parte de las agencias de desarrollo y organizaciones regionales.

Tabla 1

La primera generación se fundamenta en el modelo lineal del proceso de innovación. De acuerdo con este modelo, la innovación se inicia en un laboratorio de investigación y pasa a través de etapas sucesivas antes de que el conocimiento recién creado sea finalmente integrado en aplicaciones comerciales. Estas aplicaciones, a su vez, facilitan la difusión de las innovaciones en el conjunto del sistema de productivo. Las políticas basadas en el modelo lineal hacen hincapié en la importancia de la investigación científica. Tal enfoque se centra en el lado de la oferta.

La segunda generación de políticas de innovación destaca la importancia de los sistemas e infraestructuras. Enfatizan las políticas macro (de competencia, educación, fiscalidad, propiedad intelectual, etc.). Sin embargo, conviene señalar que la mayoría de estas políticas no han sido diseñadas con el único propósito de promover la innovación. Esta segunda generación de políticas reconoce la complejidad del sistema de innovación, en el que se producen diferentes caminos de retroalimentación entre las distintas etapas del proceso de innovación. Este tipo de políticas pone énfasis no sólo en la creación sino también en la difusión de las innovaciones.

La tercera generación de políticas de innovación destaca la importancia del conocimiento mutuo y de los procesos de aprendizaje entre los diferentes actores (empresas, universidades, centros tecnológicos, etc.) del sistema de innovación. Desde una perspectiva más amplia incorpora el concepto de capital social que emerge de la interacción entre actores e instituciones. Para el desarrollo de políticas con este enfoque se requieren tres tipos actuaciones: (i) la identificación de los actores clave para que se involucren en el proceso de innovación; (ii) el desarrollo de interfaces (que actúen de puente entre los diferentes agentes) y de organizaciones que faciliten la difusión del conocimiento y la acumulación de aprendizaje a través de la experiencia; y (iii) el fortalecimiento de la coordinación de las acciones, lo que contribuye a reforzar el efecto positivo de las distintas iniciativas.

7.4 Instrumentos de promoción de la innovación¹

Una clasificación de instrumentos de promoción de la innovación desde las regiones (OCDE, 2011) que puede resultar útil desde una perspectiva práctica es la que realiza una tipología utilizando una matriz de dos dimensiones: (i) una primera dimensión en función de los objetivos perseguidos (generación, difusión y explotación de conocimiento); y (ii) una segunda dimensión basada en el grado de aceptación y extensión de los instrumentos (tradicionales, emergentes y experimentales). Los diversos instrumentos pueden dirigirse individualmente a la generación, difusión, absorción, explotación y protección del conocimiento, o a varios de estos objetivos simultáneamente.

Los instrumentos emergentes o experimentales responden a una nueva generación que tiende a adoptar un enfoque más sistémico, a diferencia de los instrumentos tradicionales, más directamente vinculados a la política de corrección de los fallos de mercado. Con el nuevo enfoque se busca superar las fronteras existentes entre la generación, la difusión y la explotación del nuevo conocimiento, prestando una mayor atención a los agentes del sistema de innovación, a sus relaciones mutuas y a la identificación o creación de instituciones que lubriquen las interacciones entre los diversos agentes. Esta pretensión aboga frecuentemente por la aplicación de combinaciones de instrumentos que incidan simultáneamente sobre diversas fases del proceso de innovación. En todo caso, diversos instrumentos con la misma denominación pueden enmarcarse en varias categorías dependiendo de sus características específicas de implementación (Tabla 2).

Tabla 2. Instrumentos de Promoción de la Innovación

La distribución de los instrumentos por niveles administrativos (supranacional, estatal o regional) no sigue un patrón común, si bien se puede advertir que las grandes infraestructuras de investigación se suscitan a nivel supranacional o estatal, al igual que ocurre con los sistemas legales para la protección de la propiedad industrial y los grandes programas de investigación que precisan la colaboración de profesionales especializados y dispersos geográficamente. Por contra, las acciones de ámbito regional suelen centrarse en la difusión y absorción del nuevo conocimiento, tomando en consideración los efectos de la aglomeración, la proximidad y las capacidades de los agentes regionales.

De este modo, en estructuras administrativas complejas como en el caso español, donde conviven distintos niveles administrativos, se podría hablar de un modelo multinivel de políticas de innovación. En su elaboración y gestión intervienen profusamente, además de los actores institucionales tradicionales (nacionales y europeos), agentes y autoridades regionales. Así, tal como se observa en la figura 2, los instrumentos de promoción de la innovación llegan a las empresas a través de un sistema escalonado complejo, en el que las regiones, en cuanto administraciones más cercanas al tejido empresarial, suelen actuar como gestoras e implementadoras no sólo de sus propios programas, sino también de los de administraciones supranacionales y también de determinadas acciones de carácter estatal.

Figura 2

1. Instrumentos tradicionales

   Los instrumentos tradicionales de apoyo a la innovación reflejan con frecuencia una visión coincidente con el modelo lineal de la innovación. Por ello, tienden a diferenciar entre generación, difusión y explotación del conocimiento, ofreciendo distinto apoyo para cada una de las anteriores etapas. La Tabla 2 expuesta anteriormente presenta un grupo de instrumentos que pueden calificarse de tradicionales, de los cuales sólo comentaremos algunos de ellos.

   Las subvenciones, la financiación bonificada y las desgravaciones fiscales son frecuentes en este grupo de instrumentos y pueden destinarse a distintas modalidades de apoyo: proyectos de investigación, desarrollo de prototipos, creación de plantas piloto, equipamiento de centros de I+D, contratación de investigadores, formación, ubicación en centros científico-tecnológicos, etc.

   

   Los Centros de Creación de Empresas Innovadoras (CEEIs), los Parques Científicos y Tecnológicos y los Centros Tecnológicos son organismos que forman parte de las infraestructuras de soporte a la innovación. Su objetivo consiste en la prestación de servicios dirigidos al impulso de la actividad innovadora de las empresas. Los CEEIs, también conocidos como incubadoras de empresas, son organizaciones cuya misión principal es la de prestar su apoyo a la creación de empresas y a aquellas iniciativas empresariales que supongan una innovación o diversificación empresarial en su entorno territorial.

   Por su parte, los Parques Científicos y Tecnológicos (PCT) son ampliamente usados como herramientas de apoyo a la innovación para fines comerciales y surgen a menudo tras acuerdos con las administraciones regionales o las universidades. Los PCT cumplen diversas funciones, de acuerdo al destinatario-tipo al que se dirigen. Así, pueden generar y difundir conocimiento, apoyando la creación de empresas innovadoras y su relación mutua, fomentando también la I+D y la innovación en general. Estos parques ofrecen infraestructuras científicas, servicios a la innovación que aportan valor añadido e incentivos -directos o indirectos- a las inversiones en innovación. Su implementación y efectividad está fuertemente condicionada por diversos factores: la presencia de empresas tractoras en el parque; la existencia de un fuerte liderazgo en la dirección y gestión; su acceso, y el de las empresas ubicadas en el mismo, a fondos apropiadamente diseñados y sostenidos; el flujo continuo de recursos humanos, redes y capacidades; y la formulación de medidas efectivas para visibilizar los logros.

   El objetivo de los Centros Tecnológicos es la prestación de servicios de apoyo a la innovación (asesoramiento tecnológico, preparación de prototipos, formación profesional de alto nivel, prospectiva, etc.) cuyo coste se modera si, desde el Centro Tecnológico, se prestan a un amplio conjunto de empresas interesadas.

2. Instrumentos emergentes

   Con carácter general, los instrumentos emergentes incluyen incentivos integrados para la generación, difusión y explotación de conocimiento, así como nuevas acciones dirigidas a cada una de las fases por separado. En este sentido los gobiernos, especialmente de ámbito regional, vienen dando una prioridad creciente al apoyo a las alianzas público-privadas para I+D.

   Por otra parte, las administraciones utilizan a menudo sus competencias sobre el diseño y la implementación de los procedimientos de certificación y acreditación para influir sobre el potencial de difusión de la innovación en determinados sectores. Estas intervenciones son particularmente relevantes porque pueden actuar como un generador y catalizador de la demanda de servicios de innovación por parte de las empresas, especialmente las de menor dimensión. Los instrumentos emergentes incluyen también una nueva generación de clústeres: los "clústeres abiertos", en los que confluyen la proximidad geográfica y de competencias en determinadas especializaciones tecnológicas.

   Un ejemplo de exitoso experimento a nivel regional es el cheque innovación, que permite a las empresas elegir a su proveedor de servicios en innovación y abonar sus servicios con el cheque facilitado por el gobierno. De este modo se agiliza la gestión del apoyo público y las empresas pueden determinar qué proveedores seleccionan. Se diferencian de los instrumentos tradicionales, ya que se asignan directamente a los usuarios (empresas) en lugar de a los proveedores de servicios (centros de investigación, etc.).

   

3. Instrumentos experimentales

   Los instrumentos experimentales incluyen varios cuyo diseño e implementación es complejo y no generalmente aceptado. Los centros de investigación transfronterizos y otros instrumentos todavía crean controversias acerca de su impacto. Dado su desigual grado de aceptación e implantación, la adquisición de bienes y servicios innovadores por el gobierno también forma parte de este grupo. Las tendencias recientes en relación con las políticas de fomento de la innovación ponen también énfasis en los instrumentos ligados a la demanda. Aunque no existe una única definición para el concepto, se suele considerar que forman parte de estas políticas las medidas públicas orientadas a fomentar la demanda de innovaciones –aprovechando la compra de bienes o servicios por el gobierno- y a mejorar las condiciones para que las innovaciones tengan mejor acogida en el mercado.

   La idea que subyace tras las teorías de estímulo de la demanda es que, mientras normalmente la capacidad para producir innovaciones está generalizada y es flexible, en muchas ocasiones es más complejo encontrar oportunidades de mercado para las mismas. Por ello, en vez de poner el acento en el principio de la cadena de innovación, estas teorías se dirigen hacia el final de la misma: el mercado.

   Tradicionalmente, los gobiernos han promovido la innovación en las empresas a través de políticas de oferta (formación de capital humano o la inversión pública en I+D), mientras que el papel que juegan la demanda y los mercados como inductores de innovaciones se daba por hecho. En los últimos tiempos, la demanda está recibiendo una atención creciente. Esto no quiere decir que no fuera importante en el pasado, ya que las relaciones entre la oferta y la demanda de innovación siempre han sido un elemento esencial para definir las políticas. El elemento diferencial en los últimos años es que estas interacciones están siendo más rápidas, debido a los avances en las tecnologías de la información y a la intervención cada vez mayor de los usuarios en el proceso innovador de algunos sectores.

7.5 Conclusión. Algunas tendencias

Teniendo en cuenta el marco conceptual e instrumental que se ha presentado en este artículo, y a partir de diferentes estudios de caso de regiones españolas y europeas (Fernández, Mas-Verdú y Tortosa, 2010; López Estornell, Mas Verdú y Molina Morales, 2008; Molina Morales y Mas Verdú, 2010), resulta posible concluir algunas tendencias en el diseño y gestión de políticas de innovación desde una perspectiva regional.

En primer lugar, y con carácter general, la cultura de la innovación y el capital social son elementos fundamentales de los sistemas regionales de innovación y han de reforzarse en una estrategia regional de desarrollo. La puesta en marcha de las políticas regionales debe tratar de hacer permeable el espíritu innovador. Por su parte, el capital social puede ser fomentado y mejorado promoviendo los contactos inter-institucionales y mediante la educación y formación. La comunidad científica regional y la comunidad de la innovación empresarial deben interactuar de modo estrecho.

En segundo lugar, por lo que se refiere a acciones concretas y a pesar de la heterogeneidad, se pueden destacar dos elementos que subyacen en las políticas de promoción de la innovación. Por un lado, el necesario énfasis en las actuaciones dirigidas a reforzar los aspectos institucionales de cada entorno territorial. Se trata de elementos institucionales entendidos no sólo como normas formales e informales, sino también como organizaciones intermedias y servicios intensivos en conocimiento. En este sentido resulta fundamental no sólo fortalecer las entidades intermedias de apoyo a la innovación, sino también mejorar la comunicación entre los diferentes agentes que, por un lado, generan conocimientos, ideas e innovaciones y, por otro lado, lo introducen en el mercado (el sector productivo y el tejido empresarial). La colaboración público-privada, las redes empresariales y las conexiones entre la universidad y la empresa son claves cuando se trata de crear e incrementar la capacidad de generación de conocimiento y la difusión de las innovaciones en el territorio.

Por otro lado, otras medidas suelen ir dirigidas, con diversos matices, a apoyar financieramente iniciativas que combinen a un tiempo elementos de “ciencia” y de “desarrollo de producto”. Por lo general, se trata de proyectos conjuntos entre empresas y organismos (tanto intermedios como de investigación o universitarios) realizados en cooperación, lo que puede verse facilitado por la proximidad. Este tipo de actuaciones de financiación en ocasiones se ve complementado, en línea con lo señalado anteriormente, con el fomento de servicios de conexión y transferencia.

Finalmente, se puede concluir la necesidad de que las estrategias regionales de innovación tengan un carácter explícito, y se formalicen en el marco de un Plan adaptado a la realidad económica y empresarial a la que va dirigido. Para ello, dicho Plan deberá contar con la necesaria amplitud en el consenso con los interlocutores empresariales, del sector de conocimiento (I+D), y de los actores sociales.

Igualmente resulta clave mejorar el nivel de coordinación e integración de las diferentes organizaciones de apoyo que participan en la promoción de la innovación. Como ya se ha señalado, desde el punto de vista político, esto refuerza la conveniencia de que las acciones sean consensuadas y formen parte de un Plan Estratégico. Del mismo modo conviene que las autoridades regionales asuman la responsabilidad de la gestión como parte de una coalición con otras organizaciones de apoyo. Esta caracterización del proceso puede llegar a ser un ingrediente clave en los procesos de generación y difusión de conocimiento e innovación.