Evolución de la teoría y la praxis SOBRE EL deSARROLLO ECONÓMICO LOCAL, 1986/2014

Jose Manuel Farto López, economista

2.1 La fundación de la Agencia de Desarrollo Económico Local de Vitoria Gasteiz

La Agencia de Desarrollo Económico Local (ADL) de Vitoria Gasteiz nació en mayo de 1986 como consecuencia de un debate político sobre el desempleo juvenil, dentro de un determinado contexto institucional, económico y social. Se trata de un período histórico de fuertes transformaciones políticas en el que se produce la incorporación de España a la Unión Europea en 1986, tiene lugar la segunda legislatura de los Ayuntamientos democráticos (1983-1987), se aprueba la nueva Constitución (1978), y se constituye en abril de 1980, el primer gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV) electo. En consecuencia, podemos afirmar que el nacimiento de la ADL de Vitoria Gasteiz se produce en un contexto de intenso cambio institucional en todos los ámbitos territoriales, incluida la Unión Euroepa en plena renovación y ampliación territorial.

Se podría decir así, a modo de una primera hipótesis tentativa, que los cambios estructurales que se producen en las instituciones supranacional, nacional, regional y municipal, como consecuencia del proceso democratizador, unido a los nuevos modos de articulación territorial (redistribución de soberanías territoriales, competencias institucionales, nuevas estructuras de gestión pública, etc.), producen las “capacidades” necesarias para diseñar y gestionar políticas económicas locales (regionales y urbanas).

El objetivo original para crear la ADL de Vitoria Gasteiz es reaccionar frente al desempleo juvenil, tratando de diseñar políticas y “herramientas” para enfrentarse a una crisis económica estructural en los ámbitos supranacional y nacional, pero destacando el desempleo como el efecto más perverso y dañino desde las estructuras institucionales territoriales (CAPV y Ayuntamiento de Vitoria Gasteiz). Esto significaba una lectura diferenciada de la crisis económica respecto a las instituciones nacionales y supranacionales y, en consecuencia, una respuesta diferenciada entre las políticas macroeconómicas y las políticas meso-económicas y urbanas. En efecto, para los gobiernos de las principales “locomotoras” del mundo, una apreciable reducción de la cifra de desocupación no era un objetivo que gozase de elevada prioridad, ni tampoco parecía preocupar grandemente al electorado de esas democracias. Como señalaba J. Tobin (1986) en aquellas fechas, “en materia de desocupación no es gran cosa lo que se puede hacer y no hay que hacer gran cosa”.¹

En el contexto histórico de los años de 1970 y 1980, simplificando brutalmente, se enfrentan dos lecturas de la crisis. La oficial u ortodoxa, hegemónica en esos momentos en ámbitos supranacionales y nacionales (países industrializados), y la alternativa (países de industrialización tardía y emergentes), y en ámbitos regionales y urbanos. La primera lectura es de corte liberal o neoclásico, y la segunda tiene fundamentos en clave keynesiana y/o se basan en la economía industrial y geoeconómica. La primera lectura hacía hincapié en la lucha anti-inflacionista (dando prioridad a la política monetaria) y en la flexibilización del mercado de trabajo (reducción salarial, facilidades de despido, deconstrucción de las relaciones industriales, etc.). La segunda lectura tenía dos estrategias diferenciadas pero complementarias. De un lado, la estrategia keynesiana, que proponía actuar sobre la demanda agregada (gasto público, expansión de la inversión, estimulo de la demanda de bienes y servicios, mantenimiento del empleo y de la renta disponible, etc.). De otro, la estrategia que proponía actuar sobre la oferta (sistema productivo) propiciando un incremento de la productividad social y de la competitividad de los sistemas productivos locales mediante la innovación y la reorganización de los procesos productivos apoyada por nuevas formas de regulación social (nuevas formas de institucionalización, incremento del capital social y del capital humano, etc.).

Ante esta situación, la ADL de Vitoria Gasteiz se plantea cuál debía ser el modelo de desarrollo económico local aplicable, respondiendo en un documento institucional de junio de 1991 que … “el simple planteamiento del diagnóstico y la voluntad de intervenir económicamente desde una institución local requiere la adopción de un modelo de desarrollo económico que supere los modelos tradicionales basados en la gran empresa como dinamizadora y el Estado como instrumento clave de regulación del sistema. Este modelo emergente que nos permite explicar de otra forma los mecanismos de desarrollo y operar desde las instituciones locales es el modelo de especialización flexible”. Esta respuesta no fue fruto de la improvisación, sino de un largo proceso de reflexión y debate entre políticos, técnicos, expertos y teóricos de diferentes universidades que tuvo sus principales hitos en dos publicaciones que recogían los fundamentos teóricos de la actuación de la Agencia: “La ciudad, instrumento de recuperación económica y de creación de empleo” (VVAA, 1987), y “Encuentros internacionales de expertos en formación y empleo” (VVAA, 1989).

En este proceso de reflexión participaron académicos y especialistas en estas materias como Courlet (Grenoble), Massey (Londres), Vázquez Barquero (Madrid), Borja (Barcelona), del Castillo (Bilbao), Garofoli (Pavia), Hollard (Grenoble), y Homs (Barcelona), entre otros muchos que estuvieron presentes en los procesos iniciales del diseño de las políticas y de los instrumentos. Estos científicos sociales, de forma más o menos explícita, se inscriben en las corrientes teóricas de la Acumulación Flexible y la Teoría de la Regulación.

A modo de segunda hipótesis explicativa puede afirmarse que las políticas económicas y los instrumentos que las implementan deben mantener un alto grado de coherencia con la teoría o teorías que han permitido hacer un diagnóstico de la realidad sobre la que intervenir, un diseño de la intervención y una evaluación de los resultados, o bien, un análisis ex-ante y ex-post de la realidad intervenida, coherente con la teoría de referencia.

Este proceso tiene ciertas analogías con el método científico que exige el diseño de “experimentos” que pueden validar o falsar una determinada teoría, pero no podemos confundir el proceso social y político de validación o rechazo de las políticas económicas con el proceso de contraste empírico de una teoría económica. En primer lugar, el ámbito de análisis e intervención (en este caso el territorio) es una “realidad” suficientemente compleja y variable como para que sea prácticamente imposible aprehenderla en una teoría, y mucho más difícil cuando esta teoría está formalizada o modelizada matemáticamente. Las teorías discursivas, formalizadas mediante relatos, son más flexibles y plásticas, aunque más ambiguas y menos parametrizables, por lo cual pueden aproximarse más a la complejidad de la realidad social y aprehender una mayor parte de la misma. En segundo lugar, es perfectamente posible que una estrategia de Desarrollo Económico Local diseñe y gestione políticas e instrumentos coherentes con diferentes teorías económicas, y que trate de crear un corpus científico teórico-práctico que las integre buscando el mayor grado de coherencia posible. En tercer lugar, la contrastación empírica y la falsación teórica pertenecen al campo de la epistemología en la cual hay diferentes posiciones. Nosotros pensamos como Harvey (1997), que muchas de las aparentes contradicciones teóricas se resuelven en la propia dialéctica social. De hecho, la conversión de una teoría económica (por ejemplo, el liberalismo) en una “episteme”, es decir, en una verdad social hegemónica, modifica el comportamiento económico de los individuos transformando la propia realidad social, al convertirse en una profecía autocumplida.

En nuestra opinión, tanto la forma como el contenido de cualquier teoría social, con ambición de ser aplicada a la intervención social, debe adecuar el relato teórico a la capacidad de percepción y conocimiento de los decisores sociales, a las herramientas de intervención institucional disponibles y a una relación coste/beneficio “razonable” entre el diseño de las políticas y los resultados previsibles.

La singularidad de la crisis y la evidencia de diferencias estructurales territoriales fundamentan, al menos en la Unión Euroepa y en la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), la recomendación de implementar políticas económicas locales (regionales y urbanas) anticrisis, especialmente las referidas al empleo (Iniciativas Locales de Empleo). La Teoría de la Acumulación Flexible y la Teoría de la Regulación fundamentan en la existencia de Sistemas Productivos Locales diferenciados, y en sus diferentes formas de regulación económica (instituciones, capital social, etc.) la necesidad de diferentes Políticas Económicas Locales, atendiendo al carácter estructural y sistémico de la singularidad territorial y, en consecuencia, de dichas políticas, sobre el factor coyuntural de la intervención en lo que insisten otras lecturas teóricas.

Con estos pertrechos teóricos, aún reconociendo que el Desarrollo Económico Local (DEL) es ante todo “un “corpus empírico” compuesto por multitud de prácticas económicas, sociales y políticas surgidas de la reacción de las colectividades locales ante los efectos de la crisis estructural del modelo económico vigente hasta 1973, priorizando la lucha contra el desempleo”²; nos apropiamos de la definición de Garofoli que señala que el DEL significa: a) la capacidad de transformación del sistema socio-económico; b) la habilidad de reaccionar ante los cambios externos; c) la promoción del aprendizaje social; y d) la habilidad para introducir formas específicas de regulación social a nivel local que favorezcan los puntos señalados anteriormente. El Desarrollo Económico Local es, en otras palabras, la habilidad para innovar a nivel local”.³

Esta lectura teórica condicionó de forma decisiva el propio diseño de la ADL de Vitoria Gasteiz, convirtiendo la necesidad de disponer de un Servicio de Estudios y Planificación en el centro del debate entre teóricos y políticos. La presión de la cultura institucional de la Unión Europea y de la OCDE (importantes financiadores y legitimadores de las Políticas Económicas Locales), y la convicción del equipo técnico, permitieron la creación de una pequeña estructura planificadora, cuyo primer producto fue el “Informe-Diagnóstico del Ayuntamiento de Vitoria Gasteiz” publicado en 1987, el cual sintetizó las principales fuentes de información socio-económica sobre el territorio, incluidas las series históricas para poder reconstruir la representación de la estructura socio-económica de la ciudad. Estos informes se realizaron desde 1987 a 1993, y contenían la suficiente información como para diseñar un planeamiento económico indicativo, que nunca se planteó formalmente. El Informe-Diagnóstico tenía como objetivo encontrar y parametrizar las singularidades estructurales del territorio, sin descuidar la estadística coyuntural. No obstante, podemos destacar dos factores económicos y uno geopolítico como factores territoriales diferenciales geohistóricos y estratégicos de Vitoria Gasteiz: (i) se trata de un nudo de comunicaciones estratégico entre los ejes Ebro/Duero (noreste-noroeste) y norte/sur (N-1, Francia, Madrid); (ii) constituye un extenso territorio municipal de alta calidad agropecuaria y natural con grandes reservas de agua dulce; y (iii) es la capital política y administrativa de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Podemos añadir como hipótesis explicativa tercera que las “capacidades” de evolución económica de un territorio urbano son directamente proporcionales al número y densidad relativa de factores diferenciales que genere, condicionados a los procesos de valoración económica del modelo de desarrollo territorial y a su modo de articulación con el modelo de desarrollo (acumulación) social históricamente hegemónico. Sin embargo, las “capacidades” evolutivas están mediatizadas por la jerarquía del territorio urbano dentro de las redes de ciudades que contienen los territorios en los que se inserta. La mediatización está en relación directamente proporcional a la densidad relativa de la aglomeración e inversamente proporcional a la distancia entre los nodos urbanos de la red.

2.2 Dinámica económica y evolución territorial. ciclos ascendente y descendente

Centrados en la experiencia de la ADL de Vitoria Gasteiz, la evolución entre 1986 y 2014, define dos etapas claramente diferenciadas. La primera de ellas desde 1986 a 1996, y la segunda de 1997 a 2014. La primera etapa está marcada por el fuerte espíritu social de esperanza en el futuro, basado en los consensos democráticos para construir las nuevas instituciones recién alumbradas, y por la enorme fortaleza de la cooperación social para reconstruir la economía vasca después del doble impacto brutal de la crisis internacional de 1973 y las reestructuraciones necesarias después de la entrada en la Unión Europea en 1986. La política industrial, las políticas activas de empleo, las políticas sociales, etc., se diseñan con un alto grado de participación y consenso social e institucional, lideradas por el Gobierno Vasco, pero con un alto grado de complicidad de los Ayuntamientos de las tres capitales vascas y de las tres Diputaciones Forales de los Territorios Históricos. Las Políticas Económicas Locales se diseñan entonces a partir de las orientaciones más vanguardistas de la Unión Euroepa y de la OCDE, además de contar con la ayuda de destacados expertos mundiales, como fue el caso de Michael Porter asesorando la política industrial, especialmente, la estrategia de “clusters” en la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV) desde 1985.

A partir de este período, la política industrial de la CAPV se convierte en una seña de identidad del modelo vasco de desarrollo, y en referencia nacional y europea de reindustrialización de una antigua región industrial en declive. Igualmente, la ADL de Vitoria Gasteiz se convierte en un referente nacional e internacional (Vázquez Barquero, 1993; OCDE/UE, 1994). En el contexto internacional, los años noventa parecen inaugurar una agenda política y económica nueva para las organizaciones supranacionales, la cual cristaliza en la Unión Euroepa con el Informe Delors (Comisión Europea, 1993). Por primera vez en su historia, el G-7 aparca las cuestiones monetarias y financieras para dedicar la reunión de Detroit de marzo de 1994 al problema del desempleo. La OCDE, por su parte, celebra en Madrid, en abril de 1994, la Conferencia Mundial sobre Desarrollo Local y Creación de Empleo, por ser España el país de la OCDE con el problema más grave de desempleo (23% de la población activa en esos momentos).

La propia estructura de la OCDE crea su Servicio de Desarrollo Territorial con sede en París. Chris Brooks, su primer director, afirma: “Debemos desarrollar el espíritu empresarial, favorecer la creación de nuevas empresas, de nuevos productos, de nuevos mercados. El éxito de esta intervención está ligado al desarrollo de un clima social y económico favorable. Este contexto exige una política centrada sobre la dimensión local: ciudades, zonas rurales y regiones necesitan organizarse para alimentar la capacidad de desarrollar nuevas actividades económicas. Este objetivo puede alcanzarse obteniendo el mejor rendimiento posible de los recursos culturales y económicos locales, a través de una relación simbiótica entre organizaciones locales públicas y privadas”⁴.

Tanto la Unión Euroepa como la OCDE avalan el diagnóstico de que son las Pymes las creadoras del 95% de los nuevos empleos, cuando el 99% de las ayudas de los países de la OCDE se dirigen a multinacionales cuyo impacto directo en el empleo es irrelevante. Pero son conscientes de que para que las Pymes logren competir en los mercados nacionales y mundiales deben integrarse en sistemas productivos locales: “la dimensión territorial es ahora el centro a través del cual la competitividad se determina. Las pequeñas empresas funcionan en red mejor que las grandes firmas, por eso deben ser ayudadas… Es necesario invertir en la creatividad, en las personas y en el medio ambiente. Debemos construir redes internacionales sobre una base territorial. Debemos revisar nuestra forma de gestionar el espacio y combatir la desigualdad entre generaciones: el paro juvenil es insostenible…”⁵.

Las estrategias europeas de desarrollo y empleo estaban impregnadas de estas ideas, cuyo sustrato teórico se remontaba a las ideas de Alfred Marshall sobre los distritos industriales, la teoría de la innovación de Schumpeter, las aportaciones de François Perroux (1982), y de un conjunto de investigadores y académicos de diferentes países de la OCDE entre los cuales cabe citar a Scott y Storper (UCLA, USA 1990), Maillat y Perrin (GREMI, Neuchâtel, Bélgica, 1992), Pyke, Becattini y Sengenberger (IFLS, Ginebra, 1992), Benko y Lipietz (París, 1992), Garofoli (Milán, 1991), Greffe (París, 1992), Freeman y Soete (Londres, 1988), y Michael Porter (Londres, 1990)⁶.

El aumento del peso específico relativo, económico y político de Europa, fijando modelos de éxito como el nórdico; el éxito del modelo japonés centrado en la innovación tecnológica y el sector industrial; el éxito relativo del modelo californiano en USA, centrado en el desarrollo territorial y las nuevas tecnologías (TICs, biotecnologías, etc.), sitúan este modelo de desarrollo y las teorías que lo sustentan como referencia teórico-práctica para el conjunto de las instituciones nacionales y supranacionales. El discurso que construyen las instituciones supranacionales (Unión Euroepa, OCDE, entre otras) para salir de la crisis y reiniciar el crecimiento económico y el desarrollo se articula sobre un vector teórico neokeynesiano donde las instituciones nacionales deben reactivar la demanda agregada y la inversión pero, sobre todo, deben actuar como correctores de los déficits generados por el mercado autorregulado (desempleo, pobreza, protección social, educación, salud, etc.) y sobre los desequilibrios territoriales (diferenciales de renta y riqueza, déficit de equipamientos e infraestructuras económicas, etc.). Este discurso económico se refuerza con políticas de centro-izquierda (socialdemócratas, liberal-socialistas, etc.) y de centro-derecha (demócrata-cristianos, etc.), siendo el núcleo duro del discurso la coherencia del bucle positivo entre mercado y democracia, considerando que la libre iniciativa privada y la competencia, de un lado, y la intervención del Estado, de otra, se refuerzan mutuamente.

Puede entonces afirmarse, a modo de hipótesis adicional explicativa que la confrontación de las diferentes teorías económicas que potencialmente pueden sustentar las distintas estrategias posibles de intervención institucional en los diferentes ensamblajes territoriales, constituyen un espacio social virtual que se convierte en un auténtico “campo de fuerza” social generador de “competencias” reales para producir potencialmente cambios sociales y nuevos recursos económicos. La confrontación de ideas, discursos y relatos en este campo de fuerzas no se inscribe tanto en una lógica dialéctica (lucha de clases) como en una lógica caótica (multitud) donde el efecto de “atracción” lo realizan los medios de comunicación de masas y las redes digitales construyendo el “logos” (relato) y la “episteme” (verdad) hegemónicos en cada territorio (espacio geo-históricamente referenciado).

De hecho, el factor explicativo determinante para establecer la escala de análisis temporal en dos etapas (1986/96 y 1997/2014) es el factor político-institucional, en concreto, el ciclo de liderazgo político de Jose Ángel Cuerda en Vitoria Gasteiz, que supone la singularidad o capacidad diferencial que explica en mayor grado tanto la generación de capacidades instrumentales de desarrollo económico (ADEL de Vitoria Gasteiz, infraestructuras, planeamiento, etc.), como las capacidades de regulación o coordinación social (capital social, capital humano, institucionalización, etc.). Aunque el ciclo ascendente del desarrollo económico local en Vitoria-Gasteiz lo acotamos entre 1986/1996, consideramos que tiene su fase previa a partir de 1976, en el periodo predemocrático de los Ayuntamientos, en el cual, sin ejercer el liderazgo político, era un referente esencial. De igual forma, la última legislatura en la que fue alcalde electo (1995/1999), no puede ser incluida en el ciclo debido a las dificultades de la sucesión política y al relativo caos imperante en su formación, el Partido Nacionalista Vasco.

En cualquier caso, el liderazgo de Jose Ángel Cuerda es determinante para comprender las singularidades de la fase ascendente del desarrollo económico local en Vitoria Gasteiz. Es evidente que este liderazgo político no se entendería fuera de la sintonía del mismo con las corrientes hegemónicas del pensamiento político y las formas de gestión institucional europeas. De hecho, se conecta la ciudad con el espacio virtual o campo de fuerzas ideológico europeo, vinculándose al pensamiento humanista más avanzado en la política y en la lectura social del desarrollo económico. La cristalización empírica de la lectura personal del alcalde respecto al desarrollo económico local es el inicio del proceso de creación de la ADEL de Vitoria Gasteiz en 1985, dedicando a su jefe de gabinete prácticamente en exclusiva a esta tarea.

El punto de inflexión que inicia una fase involutiva en la ADEL de Vitoria Gasteiz, cebando un proceso de deconstrucción de la Agencia, cuyo resultado es su pérdida de peso específico en la política municipal y en el diseño y gestión de las Políticas Económicas Locales, se produce con el traspaso del liderazgo de Jose Ángel Cuerda, momento en el cual hay que enfrentar un nuevo y envenenado período histórico, ascendente en cuanto al crecimiento económico, crítico desde la perspectiva de la génesis de un nuevo modelo de acumulación, y en declive desde la perspectiva territorial. Los liderazgos políticos que se suceden a partir de este momento (1997-2014) tienen la característica común del populismo, ya sean liberal-populistas o social-populistas, continuando la deconstrucción de la ADEL de Vitoria Gasteiz. Obviamente esto significa que el objetivo de empleo nunca ha sido tan utilizado en el discurso político y nunca ha tenido menos peso en la realidad presupuestaria o en las Políticas Económicas Locales que en este período involutivo. Pero evidentemente, los factores políticos y el liderazgo social no son la única explicación del ciclo ascendente-descendente del Desarrollo Económico Local en Vitoria Gasteiz y, por supuesto, su capacidad explicativa disminuye radicalmente cuando analizamos el territorio urbano de Vitoria Gasteiz articulado en sus respectivas inserciones territoriales (Álava, Euskadi, España, Unión Europea)

Así pues, a modo de una nueva hipótesis, puede señalarse que a medida que modificamos la escala territorial de análisis, los determinantes estructurales y los factores explicativos de la dinámica estructural pueden variar su peso específico en la construcción del relato científico en el mismo período temporal analizado. En concreto, la influencia del factor político-institucional como determinante estructural de la dinámica social y económica disminuye a medida que aumentamos la escala territorial para un determinado período histórico, es decir, tiene su máxima influencia en el nivel micro (urbano, región metropolitana, etc.) y en el nivel meso (regional, infranacional, etc), disminuye su peso específico en el nivel macro (Estado-nación, instituciones supranacionales, etc.) y su influencia no es determinante en el orden global.

No obstante, no existe un sólo factor, por muy relevante que sea, que pueda explicar por sí sólo la estructura territorial y la dinámica del Desarrollo Económico Local. Por esta razón, debemos objetivar esta primera aproximación geohistórica. Como ya hemos explicado, el período 1986-1996 se caracteriza en Europa, y en general en la OCDE, como un período constructor o inversor en capital físico, envuelto en una teoría y un discurso positivista (acumulación flexible, innovación tecnológica, economía industrial, planeamiento urbano, etc) y caracterizado por una fuerte intervención pública en todas las escalas territoriales. Los fenómenos más visibles que caracterizan el período 1986-1996 son los procesos generalizados de urbanización y regeneración urbana (gran inversión pública en infraestructuras) y los procesos de industrialización y reindustrialización impulsados por una oleada de nuevas tecnologías que van a deconstruir y reconstruir los procesos de producción, sentando las bases de lo que podemos designar como Tercera Revolución Industrial (Rifkin, 2011). Este fenómeno se puede constatar en Vitoria Gasteiz en este período de forma incontestable pero, como siempre, nos interesan las singularidades territoriales tanto como las regularidades.

El dato más relevante para ilustrar la pertinencia de la periodificación, es el importante aumento de la tasa de crecimiento anual del volumen de capital físico entre 1985 y 1995 en España, debido principalmente al enorme incremento del capital público⁷, con su correspondiente efecto en la relación capital/trabajo y capital/población y, en consecuencia, su impacto positivo en la productividad del capital, factor que explica con mayor significación el incremento de la productividad española en este período. Profundizando en el análisis del crecimiento económico y en la evolución de la productividad, encontraremos las singularidades territoriales y las periodificaciones que buscamos.

2.3 Cambios en el modelo de desarrollo hegemónico inducidos por el orden social global

En este apartado no voy a entrar en el debate sobre la globalización, simplemente enuncio, como tesis compartida, la evolución del orden nacional al orden global, fijando su transición o punto de inflexión en torno a 1989 (Saskia Sassen, 2006). Entre los componentes fundacionales del orden global podemos destacar, desde la perspectiva de este artículo, un nuevo modelo de territorialidad y de articulación global de las diferentes formas de territorialidad (urbana, regional, nacional y supranacional), y de forma consecuente y simultánea, un nuevo modelo de desarrollo (acumulación) económica, cuyas características más notorias son la hegemonía del capital financiero, el espacio-tiempo de flujos continuo (información, dinero, conocimiento, población, recursos), y la transformación de la formas estatales de institucionalización por medio de poderosas fuerzas globales de privatización, desregulación y desnacionalización de las instituciones públicas. Aunque el enfoque teórico que defendemos se sustenta básicamente en las tesis de Saskia Sassen (2006), tenemos muy en cuenta las aportaciones de Beck (2008), Bauman (2011), Standing (2011), Stiglitz (2012), Harvey (2011), destacando, por su relevancia para nuestro enfoque basado en los Sistemas Prodctivos Locales, las aportaciones de Rifkin (2000, 2011)⁸.

Podemos formular una nueva hipótesis explicativa adicional visualizando el territorio como un organismo social, que es resultado de los procesos de desarrollo económico y, simultáneamente, es el medio de producción que sustenta los procesos de producción social. El Sistema Productivo Local se entiende entonces como una estructura económica que formaliza físicamente el modo de producción históricamente hegemónico (capitalista) en un espacio geográfico concreto, siendo el instrumento que permite la transformación del territorio, estando su lógica funcional y orgánica condicionada por la lógica del modelo de desarrollo dominante en el devenir histórico. El modelo de desarrollo territorial, en tanto que expresión formal variable del modo de producción (capitalismo), es un componente fundacional geo-referenciado del orden social dominante (global), siendo su expresión física (producto) en el devenir histórico el propio territorio como estructura variable.

Esta formulación teórica puede parecer complicada, pero es más evidente de lo que aparenta. Cualquier persona es capaz de diferenciar lo que somos (cuerpo, mente, emociones) de lo que hacemos. Incluso sabemos que lo que hacemos puede cambiar lo que somos (engordar, hacer deporte, arriesgar la vida, aprender). También sabemos que lo que somos condiciona lo que podemos hacer (no es posible saltar dos metros pesando 150 kilos, pero sí es posible lanzar un peso a más de 20 metros). También sabemos que podemos modificar las capacidades de lo que podemos hacer en el devenir biográfico o histórico (evolución).

Volviendo a nuestro relato científico, que no deja de ser una metáfora elaborada, podríamos simplificarlo enunciando que el territorio es lo que somos, y el desarrollo económico es lo que hacemos. Podemos afirmar que el territorio es el producto de lo que hacemos y podemos entender que lo que podemos hacer (desarrollo) está condicionado por lo que somos (territorio), pero que en el devenir biográfico (historia) se crean y se modifican las capacidades que condicionan lo que podemos hacer (desarrollo), permitiendo que la voluntad individual o social (territorio como organismo social) pueda modificar lo que podemos hacer (desarrollo) y, en consecuencia, lo que somos: territorio.

Pero nuestro relato científico va más lejos, ya que nos dice que lo que hacemos (desarrollo) está condicionado por una voluntad social (logos, episteme) históricamente determinada, aunque variable, que actúa sobre el conjunto universal de territorios sujetos a esta voluntad social (orden social) configurando cada uno de ellos, y las diferentes relaciones entre ellos conforme a su logos (mitos o discurso social fundacional). En función de esta voluntad universal se formalizan físicamente (se estructuran) las capacidades que permiten lo que hacemos (desarrollo), capacidades diferentemente distribuidas por los territorios, es decir, existen diferencias constitutivas entre los diferentes “lo que somos” (territorios) una vez estructurados y articulados según la misma lógica derivada de la voluntad social. Esto quiere decir que tanto “lo que somos” (territorio) como lo que hacemos (desarrollo) pueden ser diferentes, pero el conjunto de organismos sociales (territorios) están sujetos a la misma voluntad social y, por lo tanto, el producto variable de lo que hacemos (desarrollo) que son los diferentes territorios, tiene una estructura común derivada de la voluntad social (orden social) compartida.

Cuando afirmamos la existencia de una voluntad social y un orden social universal no estamos postulando que todos los territorios de la tierra y sus diferentes escalas y articulaciones compartan una voluntad social, sino que el conjunto de territorios que comparten una voluntad social son los componentes del conjunto universal de los territorios que pertenecen a un orden social históricamente hegemónico. Esta reflexión nos permite precisar aún más la argumentación sobre el impacto del liderazgo político territorial sobre el Desarrollo Económico Local y el diseño de las Políticas Económicas Locales. Entendemos que el factor relevante no es tanto la personalización del líder, sino la sintonía del discurso y la gestión del liderazgo político con el discurso político y económico dominante (voluntad social) en cada período histórico. Los liderazgos políticos que se confrontan con el discurso social dominantes son aquellos que denominamos liderazgos revolucionarios, que potencialmente pueden inducir cambios sociales.

Podemos afirmar que el discurso populista (liberal, socialista o nacionalista), formaliza el discurso dominante de los mercados autorregulados como dinámica estructurante de los mercados globales, asumiendo de forma fáctica el fundamentalismo de mercado (G. Soros, 1999) con la misión de transformar el Estado, en sus diferentes escalas territoriales, en el principal agente promotor de infraestructuras físicas y de superestructuras políticas, jurídicas y orgánicas necesarias para facilitar el funcionamiento del orden global y las nuevas expresiones formales de producción capitalista (nuevos modelos de desarrollo territorial).

El éxito de los mercados financieros digitales globales, el enorme efecto riqueza producido por la especulación financiera e inmobiliaria, el brutal aumento del endeudamiento privado como forma de sostener un incremento histórico del consumo (Bauman, 2010) a pesar del incremento indecente de las desigualdades sociales y económicas (Stiglitz, 2012), etc., arrasan el campo de fuerzas teórico e ideológico sobre el que se sustentaba el modelo de acumulación en el que se basó el período 1986-1996, siendo sustituido por un neoliberalismo radical en los mercados globales y un neokeynesianismo o neoclasicismo en los territorios nacionales, según gobernasen liberal-socialistas o liberal-conservadores. Casi hasta finales de 1999 se mantenían en el discurso conceptos como nueva economía, wikieconomía, etc., que hacían referencia todavía a la geografía económica, a la economía industrial, a la innovación tecnológica, etc., pero a partir del 2000, la famosa frase de Clinton: “Es la economía, estúpidos”, traducida en los términos del “Consenso de Washington” y del “bussines as usual”, se convierten en el nuevo paradigma de desarrollo.

Por supuesto no sólo cambia el discurso político, sino que se produce un cambio paradigmático del discurso social, que nos permite sostener la existencia de una nueva voluntad social, que configura mediante complejos procesos históricos un nuevo orden social, el orden global. Este discurso social afecta de forma relevante a los inversores y a los modelos de inversión (sustitución de los modelos de inversión basados en la renta y el ahorro, por los modelos basados en la deuda y el riesgo); a los consumidores y los modelos de consumo (consumo entendido como modo de vida, desvinculado parcialmente de la renta disponible a largo plazo, vinculándola alternativamente a la deuda y al salario social)⁹; a los empresarios y a los modelos de empresa (los objetivos financieros a corto plazo y la cuota de mercado pasan a ser los principios que configuran la acción y la organización empresarial, perdiendo relevancia con respecto a la gestión financiera y del mercado, el proceso de producción, la tecnología, la organización del trabajo, y la cualificación profesional).

Este cambio en la cultura empresarial se concreta de forma diferenciada en las diferentes escalas territoriales. Como consecuencia del período constructor e inversor de 1986-1996 se percibe un ciclo de crecimiento económico, principalmente en lo que se refiere al consumo, al empleo y al flujo de crédito. En España, Euskadi, Álava y Vitoria se produce un segundo cambio estructural en este período, que como en el resto de los territorios, sienta las bases de la Tercera Revolución Industrial, pero este cambio estructural tiene mucha menos intensidad e impacto en el sistema productivo local que el producido en el período 1970-1986, ya que no aparecen nuevos sectores industriales posicionados en el núcleo tecnológico medio-alto, salvo empresas cuyo grado de articulación sectorial o territorial no permite afirmar la existencia de cambios estructurales de los sistemas productivos locales, a lo sumo ciertas formas de cooperación interempresarial (clústers, agrupaciones de interés económico, etc.) en las regiones de antigua industrialización.

Pero en nuestra opinión, el factor relevante en el modelo de desarrollo español en el período 1996-2008, es la desregulación del mercado financiero (complementada con una política agresiva de incremento de la dimensión empresarial de las instituciones financieras) que permite un desbordamiento de la especulación financiera (dominada por la banca y no por el mercado de valores) y un aumento enorme del crédito. En paralelo se produce un incentivo fiscal desproporcionado dirigido a la compra de bienes inmobiliarios, llevando la rentabilidad financiero-fiscal promedio de este sector a tasas superiores al 20% anual, lo cual supone un TBR sectorial inalcanzable para casi todos los sectores industriales o de servicios, excluidos algunos de nivel tecnológico medio o medio-alto (nuevas tecnologías de la información y comunicación, biotecnologías, etc.). Esto supuso una redistribución progresiva de la inversión de capital hacia el sector constructivo, la especialización financiera y algunas empresas de base tecnológica, produciendo entre otros los efectos ya conocidos de caída de la productividad. Si bien es cierto que la inversión inmobiliaria es menor en términos relativos en el modelo vasco de desarrollo de este período, no es menos cierto que no se ha salido del monocultivo del metal y de su versión de automoción, salvo excepciones como la aeronáutica y las energías renovables.

No podemos obviar sin embargo, que las instituciones locales (región, provincias, Territorios Históricos, municipios) seguían con el discurso innovador (nueva economía, economía del conocimiento, industrias culturales, etc.) en el modelo vasco durante el período 1996-2008, manteniendo el esfuerzo inversor, pero lo cierto es que con poco éxito empresarial, quizás debido al limitado esfuerzo inversor en la actividad productiva real. No obstante, su actitud es racionalmente económica, ya que frente a tasas medias de rendimiento inmobiliario superiores al 20%, y tasas medias de rendimiento de la inversión financiera superiores al 10%, era muy difícil, dados los costes empresariales en el territorio español y vasco, alcanzar el 10% de rendimiento medio en la actividad económica e industrial y en la mayoría de los servicios.

De forma progresiva, el esfuerzo inversor público se centró al igual que el privado, en el “ladrillo y hormigón”, aunque se concretase en el Tren de Alta Velocdad, en aeropuertos, superpuertos, autovías, etc., complementado con una enorme inversión en marca y mercados, que en el caso de las instituciones locales se convierte en la inauguración de la cultura pública del “eventismo” y el marketing socio-político. El Desarrollo Económico Local no es ajeno a este discurso y a este escenario. En concreto, la ADEL de Vitoria Gasteiz inicia el desmantelamiento de un instrumento de intervención tecnológica y es excluida de los procesos de planificación y gestión de infraestructuras económicas, a partir de 1996, quedando factores residuales (gestión de polígonos industriales, semilleros de empresas, etc.) de lo que fue una acción determinante en el territorio urbano en la fase anterior de 1986 a 1996.

No podemos detenernos en este artículo a explicar el encaje casi perfecto de la nueva dinámica y estructura que produce el orden global y el nuevo modelo de acumulación del modo de producción capitalista en el territorio urbano de Vitoria Gasteiz, y en sus correspondientes inserciones territoriales. Sólo aportaremos como prueba que la reforma de la Ley de Bases de Régimen Local acaba de quitar las competencias de fomento (desarrollo económico y empleo) a los Ayuntamientos, además de convertirlos más en sector público (organización empresarial) que en institución política (nivel local del Estado). Es evidente que con esta estructura política de los territorios urbanos, las Políticas Económicas Locales quedan casi exclusivamente bajo la competencia de la estructura política regional, proceso que se ha desarrollado a lo largo de todo el período 1996-2014, caracterizando el día a día y las capacidades de intervención de la ADEL de Vitoria Gasteiz a lo largo de todo el período. No ha habido ninguna propuesta de intervención cuya realización o paralización no haya estado mediatizada por la progresiva desaparición de la instancia municipal como diseñador o gestor de las Políticas Económicas Locales. El resultado que hoy contemplamos es un cascarón vacío cuyo discurso nominal se mantiene intacto: la creación de empleo y la generación de actividad económica en el territorio urbano, pero su praxis se reduce a un conjunto de actividades cuyo objetivo es más el “eventismo” y el “marketing socio-político” que la gestión de una estrategia institucional de desarrollo territorial.

2.4 escenarios teóricos disponibles para sustentar diferentes estrategias de desarrollo económico local

La crisis económica iniciada en 2008 vuelve a ser considerada como una nueva crisis estructural (Castells, 2013) de carácter multidimensional, es decir, social, política, cultural y económica. Este enfoque es complementario con el que defiende Orlean (2011) que considera que la crisis forma parte de la dinámica de cambio estructural del sistema capitalista y no es un episodio excepcional o una mera ruptura del ciclo de crecimiento económico. Desde otra perspectiva, también complementaria, Saskia Sassen (2006) entiende las crisis como momentos singulares (puntos de inflexión potenciales) del continuo proceso de cambio social impulsado por las fuerzas del devenir histórico. En cualquier caso, debemos estar muy atentos a los fenómenos sociales que se producen en los períodos de crisis, porque potencialmente pueden transformarse en nuevas dinámicas estructurales o pueden generar nuevas capacidades fundacionales. En estos períodos es particularmente relevante la confrontación de ideas (episteme) y de discursos (logos), debido a la enorme capacidad que tienen de alterar las estructuras del Territorio, la Autoridad y los Derechos, que a su vez configuran el ensamblaje histórico del Orden Social. Teniendo en cuenta que nuestro análisis se focaliza en el Desarrollo Económico Local, nos vamos a limitar exclusivamente al debate teórico actual sobre las ideas que sustentan las diferentes estrategias y prácticas del mismo.

El primer grupo de teorías al que quiero referirme se articula en torno al concepto de Competitividad Sistémica, propuesto por el Instituto Alemán de Desarrollo (Berlín, 1984)¹⁰. Este enfoque es fundamentalmente empírico, teóricamente sincrético y totalmente orientado a la práctica del Desarrollo Económico Local. Su punto fuerte es el enfoque territorial multiescalar que constituye su núcleo duro argumental. Desde esta pespectiva, “la competitividad industrial no surge espontáneamente al modificarse el contexto macro ni se crea recurriendo exclusivamente al espíritu de empresa a nivel micro. Es más bien el producto de un patrón de interacción compleja y dinámica en el Estado, las empresas, las instituciones intermediarias y la capacidad organizativa de una sociedad…”. La OCDE aplica a la competitividad así resultante el atributo de estructural, pero el Instituto Alemán de Desarrollo prefiere utilizar el concepto de competitividad sistémica, señalando que la competitividad de la economía descansa en un conjunto de medidas dirigidas a un objetivo, pero articuladas en cuatro niveles del sistema: meta, macro, meso, y micro.

El nivel meta se corresponde en nuestro enfoque territorial con la escala correspondiente al modelo de desarrollo hegemónico del orden global capitalista, geo-históricamente referenciado. El macro se corresponde con la territorialidad nacional y supranacional; el meso con la regional o subnacional; y el micro con el urbano y, más específicamente, con el sistema productivo metropolitano. Este enfoque es dialéctico, rompiendo -por lo tanto- dicotomías o dilemas teóricos excluyentes y paralizantes como el antagonismo entre Estado y empresas (público/privado), o la división entre políticas económicas y sociales. Tal como señalan los autores alemanes: “la competitividad sistémica sin integración social es un proyecto sin perspectiva. El desarrollo de la competitividad sistémica es, por tanto, un proyecto de transformación social que va más allá de la simple corrección del contexto macroeconómico”¹¹.

En mi opinión, la clave de bóveda de este enfoque se encuentra en la relación dialéctica que establece entre los efectos de aglomeración derivados de la estructura económica espacial (territorio) y la dinámica intra e interempresarial (tipología empresarial y cantidad e intensidad de relaciones entre ellas) que deriva del grado de formalización del sistema productivo local: “las redes tecnológicas de empresas, universidades e institutos de investigación, han surgido donde las empresas compiten duramente en el terreno de la innovación, la calidad y la rapidez”¹². Los efectos de aglomeración determinan estructuralmente dos factores endógenos determinantes para la evolución de las empresas: el acceso a la tecnología y a la financiación, componentes constitutivos del sistema productivo local.

Quizás el mayor handicap o debilidad estructural de este enfoque, lo señalan sus autores: “El modelo de competitividad sistémica tiene mayores probabilidades de materializarse cuando mercado (racionalidad intencional) y organización (orientación a la sociedad) se mueven en una misma dirección, y están estrechamente acoplados entre sí, permitiendo movilizar potenciales sinérgicos, así como potenciales de corrección y ajuste”¹³. Es evidente que este modelo está fuertemente contextualizado en la realidad social e histórica alemana, y más ampliamente en la centro-europea y nórdica. Las asimetrías entre lo social y lo económico son mucho mayores en el sur de Europa, dificultando la aplicación de este modelo, aunque por supuesto, no lo invalidan.

Uno de los creadores de este enfoque, Meyer-Stamer, reflexiona porqué no ha habido éxitos relevantes derivados de su aplicación al Desarrollo Económico Local. En su opinión, hay cuatro factores limitantes: (i) el enfoque del Desarrollo Económico Local, basado en la estrategia y el planeamiento cuando las instituciones u organizaciones que lo aplican no tienen o no dedican los medios suficientes y el personal cualificado para utilizar estas herramientas; (ii) confundir el desarrollo comunitario y el Desarrollo Económico Local, cuando el primero trata de enfrentar los problemas de los grupos más desfavorecidos y el segundo actúa sobre las empresas y los mercados; (iii) fundamentos teóricos y conceptuales poco claros confundiendo estrategias de empresa privada con estrategias de desarrollo territorial; y (iv) enorme vacío teórico sobre las buenas prácticas de gobernalidad del Desarrollo Económico Local, confundiendo la participación social en las diferentes fases (diseño, elección, gestión, evolución, etc.) con el gobierno y la gestión efectiva; confundiendo competencias políticas con capacidades de acción y gestión, y confundiendo legitimidad, voluntad política e intereses económicos.

De esta forma, Meyer-Stamer nos explica que, a menudo, el Desarrollo Económico Local (DEL) significa juntar la política de empleo, la del desarrollo urbano, la del desarrollo rural, la social, la familiar, la de salud, etc. (esto es, el conjunto de las Políticas Económicas Locales), con la consecuencia de que, por lo general, la “E” en el DEL, es decir, el desarrollo económico local queda marginado. La confrontación dialéctica entre el discurso político y social y la elección de prioridades presupuestarias en la práctica institucional tienen como consecuencia la confusión consciente o inconsciente entre el desarrollo social y el Desarrollo Económico Local, a pesar de que la teoría muestre que son dos dinámicas diferentes, aunque fuertemente relacionadas, que forman un único sistema o estructura territorial. Normalmente el origen de esta confusión se sitúa en el ámbito político-institucional, confundiendo la necesidad y eficacia de la amplia y democrática participación social en el diseño de la estrategia DEL, con el liderazgo y gestión obligatorios de las administraciones públicas de las acciones concretas que contiene la estrategia.

Otro error es confundir el DEL con el desarrollo de la infraestructura física territorial. Sin duda que tienen relación, pero no existe una relación causal directa entre más infraestructura y más desarrollo económico, aunque es difícil que lo segundo se dé sin lo primero. Este razonamiento que parece tan sensato, sigue sin ser aceptado por las diferentes instituciones territoriales (Estado, región, municipio) españolas, a pesar de las recomendaciones de la academia y de las instituciones internacionales (Unión Europea, OCDE). En efecto, más del 95% de la inversión pública de todas las instancias políticas territoriales (incluidos los Fondos Estructurales de la Unión Europea) se han invertido durante el periodo 1986-2014 en infraestructuras físicas, justificándose políticamente como creación de empleo y desarrollo económico, sin ningún estudio que lo justifique más allá del plazo de realización.

Otro problema señalado por Meyer-Stamer es el conflicto de intereses entre empresas e instituciones territoriales. Las empresas motrices, generalmente orientadas a la exportación, no tienen demasiado interés en relacionarse con las instituciones locales, ni con el resto de las empresas localizadas en el territorio. Su interés se limita a exigir una alta calidad de localización y servicios al menor precio posible. Sin embargo, las empresas locales orientadas a la internacionalización intentan exprimir y movilizar todos los recursos locales posibles a bajo precio (subvencionados) para poder adquirir la dimensión competitiva internacional. El problema es que una vez logrado su objetivo, su interés por la integración territorial disminuye, su contribución al coste del impulso territorial tiende a minimizarse, y el riesgo de posible deslocalización, para buscar efectos de aglomeración en la fase de madurez de su ciclo empresarial, tiende a aumentar. Por estas razones, es tan difícil el maridaje de acciones e intereses público-privados que requiere una estrategia DEL para tener éxito. En la mayor parte de los casos, la estrategia DEL se reduce a una política de optimización del territorio como ámbito de localización de actividades económicas (atracción y consolidación de inversión de capital), siendo el resto de lo que llamamos DEL un híbrido más cercano a las políticas sociales y al desarrollo comunitario que a una estrategia de localización del desarrollo económico en un territorio concreto.

Esta propuesta teórica es perfectamente compatible y complementaria con la teoría económica institucional que defiende Douglass North (1990), precisada y concretada por otro exponente destacado de esta escuela teórica: Daros Acemoglou (2012), en un análisis geo-históricamente referenciado de diferentes modelos de desarrollo de territorios nacionales, referentes como arquetipos del éxito o el fracaso económico, en el que destacan como determinantes los factores institucionales.

De igual modo, las teorías del desarrollo basadas en las capacidades humanas, defendidas principalmente por Amartya Sen (2000) y Marta Nusbanm (2000), son complementarias y compatibles con el enfoque de la competitividad sistémica aportando el concepto territorializado de indice de desarrollo humano, como principal indicador evolutivo del territorio, representando la oferta de un activo determinante para el desarrollo económico y para el desarrollo social de cada territorio. Amartya Sen explica el concepto de capacidad como “el conjunto de funcionamientos que una persona puede alcanzar”. Este concepto mide la posibilidad de elección de distintos modos de vida. A pesar de reconocer que para que se den ciertas capacidades mínimas es necesario un cierto nivel de renta en el territorio, a igualdad de rentas en diferentes territorios, pueden darse grandes diferencias entre las capacidades. Sen profundiza en las relaciones y las diferencias entre el concepto de capital humano y capacidad humana, señalando que “el concepto de capital humano es más limitado puesto que sólo concibe las cualidades humanas en su relación con el crecimiento económico, mientras que el concepto de capacidades da énfasis a la expansión de la libertad humana para vivir el tipo de vida que la gente juzga valedera. Cuando se adopta esta visión más amplia, el proceso de desarrollo no puede verse como un instrumento del Producto Interior Bruto sino como la expansión de la capacidad humana para llevar una vida más libre y más digna”¹⁴.

Las aportaciones de Sen convergen plenamente con el concepto de DEL de los autores del Instituto Alemán de Desarrollo, especialmente en lo que se refiere a la integración de la dinámica social y económica en el territorio, además de compartir los fundamentos teóricos económicos más clásicos (Adam Smith) en Sen en relación al sustrato neoclásico de los alemanes. El concepto de capacidad de Sen tiene también ciertas convergencias con el que utiliza Sassen (2006) al señalar que es importante recalcar el papel instrumental de las capacidades para generar el cambio social (e ir también más allá del cambio económico). La capacidad no sólo es un instrumento de producción económica (a lo que suele referirse la perspectiva del capital humano) sino también de desarrollo social”.

En resumen, los autores alemanes aquí citados ponen en el centro de la dinámica de desarrollo económico la iniciativa privada, las empresas y los mercados, sintetizados en su núcleo conceptual de la “competencia”. Y cuando añaden el calificativo de “competencia sistémica” expresan la necesidad de estructuras sociales (instituciones, capital humano, etc.) y de recursos territoriales (capacidades humanas) necesarias para producir y reproducir continuamente (sistémicamente) la competencia, o más técnicamente, las ventajas competitivas del territorio, que sustentan las potencialidades de desarrollo económico diferencial, esto es, localizado. Este conjunto de teorías ha sido y sigue siendo el fundamento teórico de la mayor parte de las experiencias DEL en la actualidad, junto a la Teoría de la Especialización Flexible y las Teorías de la Regulación, elaboraciones desarrolladas y aplicadas básicamente en los años de 1980-2000.

2.5 la Nueva Geografía Económica ¿Un fundamento teórico formalizado para el desarrollo económico local?

En los años noventa, Paul Krugman inicia una serie de investigaciones, conferencias y publicaciones sobre una materia que él denomina Geografía Económica, entendida como “la localización de la producción en el espacio, es decir, la rama de la economía que se preocupa de dónde ocurren las cosas. La mayor parte de la Economía Regional, y algunas cuestiones, pero no todas, de la Economía Urbana, son Geografía Económica en el sentido que quiero darle”¹⁵. El autor se pone la venda antes de producirse la herida que sabe procederá del campo de la Geografía, que desde el principio y mayoritariamente consideró una impostura el enunciado teórico propuesto. Por su parte, en el ámbito de la Economía suele denominarse a esta teoría Nueva Geografía Económica para diferenciarla de la Geografía Económica que hacen los geógrafos.

En 1992, Krugman publica “A Dynamic Spatial Model” que se convertirá rápidamente en el modelo estandard de la teoría espacializada del desarrollo, como él mismo relata en sus conferencias, una síntesis de la teoría de la localización, de una teoría de mercados de competencia imperfecta y rendimientos crecientes, y una teoría de la estructura espacial de la actividad económica que configura diferentes geometrías centro-periferia. Lo cierto es que a lo largo de las décadas de 1990 y 2000, esta teoría se ha convertido en hegemónica para algunos economistas. La Nueva Geografía Económica (NGE) aporta al DEL una fundamentación teórica formalizada coherente con la Teoría Económica convencional, disolviendo la aparente ambigüedad que lo caracteriza como conjunto arbitrario y empírico de prácticas tendentes al desarrollo económico localizado y a la creación de empleo. La NGE pone en el centro del análisis de las dinámicas de desarrollo económico el efecto aglomeración que en esencia es un fenómeno de crecimientos cuantitativos que genera impactos cuantitativos. La novedad es que el modelo explica la propia dinámica aglomerativa de forma endógena y la modeliza matemáticamente.

Desde el punto de vista de la praxis DEL, esta teoría es aparentemente tautológica, ya que nos viene a decir que un determinado territorio con un alto volumen y densidad de población, cuyos salarios nominales diferenciales son más altos que los de su entorno territorial, que tiene una especialización industrial relevante, incluyendo un conjunto significativo de empresas oligopolistas, tiene mayor potencial de desarrollo económico que su entorno, tendiendo a producir un “emplazamiento central”, que drenará la mano de obra cualificada, las rentas e ingresos, y los recursos de su entorno, tendiendo a consolidar su jerarquía económica mediante la innovación tecnológica, la acumulación de capital y la expansión de sus mercados de oferta y demanda.

Podríamos quejarnos de que lo importante es cómo corregir las desigualdades territoriales no cómo se producen. No obstante, la demostración de la inevitabilidad de la aglomeración económica espacial, por efecto de la propia dinámica de desarrollo económico, acota y restringe muchas prácticas generalizadas de DEL que no han tenido ni podrán tener resultados, debido a que su masa crítica económica no estaba espacialmente dimensionada, sin excluir el factor de indeterminación que introduce el devenir histórico, por ejemplo, nunca tiene el mismo efecto una intervención pública o una iniciativa privada pionera que otra iniciativa tardía y basada en la imitación.

Como explican Prager y Thisse (2009)¹⁶, la clave de bóveda de una estrategia de desarrollo económico local está en el diagnóstico y la construcción de los factores territoriales diferenciales (ventajas competitivas). El debate se sitúa en quién es el agente constructor, las instituciones públicas o los mercados. Parece que hay consenso amplio cuando se trata de políticas espaciales (políticas económicas físicas), entendiendo que deben ser reservadas a las instituciones públicas. También hay consenso sobre las políticas dirigidas a mantener las ventajas competitivas genéricas del territorio (educación, sanidad, medio ambiente, urbanismo, conectividad, accesibilidad, servicios públicos, etc.), que también se reserva a las instituciones públicas. El debate se centra en quién debe decidir y construir la especialidad económica relativa y flexible del territorio, condicionando el resultado del debate social el grado resultante de formalización y estructuración socio-económica del Sistema Productivo Local.

La sola localización de empresas en un determinado territorio no configura necesariamente un Sistema Productivo Local (SPL), sea cual sea su formalización (distrito industrial, clústers, etc.). Se requiere una voluntad social surgida del territorio (grado de coordinación social, atmósfera industrial, etc.) con diferentes contenidos cooperativos público-privados, que transforme la proximidad, derivada de la localización, en un espacio geográfico concreto, en una estructura económica (SPL).

A pesar de que ninguno de los dos modelos teóricos niegan los factores institucionales y sociales como determinantes cuando se trata de analizar el desarrollo económico geo-históricamente referenciado (localizado), su innegable vinculación con los fundamentos de las teorías convencionales de desarrollo económico (Azoulay, 2002)¹⁷, situando las empresas y los mercados como motores principales de la dinámica económica, hay una notable diferencia con respecto a las teorías del desarrollo cimentadas en la acumulación flexible (SPL), y en la regulación social de los años 1980/1990. Desde esta última perspectiva teórica las empresas siguen siendo relevantes, pero no individualmente, sino como constituyentes del Sistema Productivo Local, y en función de su jerarquía dentro de él (empresa motriz, líder, etc.), defendiendo, a pesar de esta relevancia, que los factores determinantes para el desarrollo económico localizado son sociales e institucionales.

Esta escuela teórica, que configura la tercera familia de modelos DEL, mantiene su continuidad liderada por Benko y Lipietz, Scott y Storper, y E. W. Soja (2008), a los cuales hay que añadir a Sassen, Markusen y Saxenian, entre las nuevas aportaciones de una escuela que podemos denominar como la “Geografía Socioeconómica Industrial”¹⁸.

Como ya hemos señalado, la crítica más radical a la actual teoría standard (Krugman) del desarrollo económico localizado (territorial) procede de los geógrafos (Martin y Sunley, 2000), siendo sus representantes más conocidos Sachs, Gallup y Mellinger, que vuelven a la geografía clásica pero hibridando sus métodos analíticos con la nueva corriente de Historia Universal que inician J.R. y W. McNeill¹⁹, Christiam²⁰ y Diamond²¹. Finalmente, me permito incluir en esta escuela a los principales referentes europeos de la Geografía Económica Física, esto es, B. Pecqueur, J.B. Zimmermann y H.Gummuchian²², investigadores que han analizado en profundidad y reconstruido científicamente los conceptos de proximidad y recurso territorial absolutamente necesarios para fundamentar científicamente el Desarrollo Económico Local. No resultará, pues, sorprendente si afirmamos que la Geografía Económica Física es al DEL lo que la genética es a la medicina y la biología. Estos investigadores entienden que los determinantes estructurales principales del DEL son la Geografía Física y la Historia, y su principal producto y simultáneamente medio de producción es el territorio; estableciendo la cuarta familia de teorías sobre el Desarrollo Económico Local.

2.6 Conclusiones

Hemos realizado un pequeño viaje por la historia del Desarrollo Económico Local, partiendo de un referente inicial que hemos utilizado como coartada argumental, ya que no nos interesaba tanto relatar la historia de la ADEL de Vitoria Gasteiz con respecto a su entorno territorial, como una lectura de la evolución teórica y real del Desarrollo Económico Local.

Sin extendernos excesivamente, podemos afirmar que la principal sensación que puede que procure esta lectura sea la de estar frente a una gran paradoja. En general, la etapa 1980-1996 ha sido la época dorada o ciclo ascendente de las estrategias DEL, justo correspondiendo con un escenario de crisis económica y en un escenario teórico ambiguo y empírico, que convertía el DEL más en una praxis socio-política (haz lo que puedas) que en una estrategia económica o en un conjunto de Políticas Económicas Locales científicamente fundamentadas. Sin embargo, el período 1997-2008 ha sido un período de fuerte crecimiento económico, y de un desarrollo notable de la fundamentación científica del DEL, e incluso, el período histórico donde los territorios urbanos han adquirido una relevancia hegemónica como territorios estratégicos del orden global (Sassen, 2006, Florida, 2009, Glaeser, 2011). Pero en este período las estrategias DEL prácticamente han desaparecido sepultadas por una ola de neoliberalismo que cabalgando por los mercados financieros digitales globales, por las empresas multinacionales y por las redes digitales, parecía que iba a alisar el espacio económico mundial, desterritorializando la economía y barriendo las políticas y los instrumentos económicos que hasta 1989-2000 estaban en manos de los Estados y las regiones.

Las ciudades se han atrincherado en un DEL eventista, marketiniano, sin orientación estratégica, cediendo el liderazgo y la organización de sus residuos a la administración regional, como superviviente único de las instituciones locales y como gestor de las Políticas Económicas Locales y, en consecuencia, único agente potencial de DEL que queda en España y yo diría que en la Unión Europea. Incluso, las regiones han invertido la dirección de la subsidiariedad hacia el Estado-nación como agente de desarrollo económico y líder de las políticas económicas. Simultáneamente, el Estado-nación se ha regionalizado en el ensamblaje territorial supranacional de la Unión Europea cediendo la política macroeconómica y la estrategia meta económica (coherencia con la economía globalizada) al proto-Estado supranacional europeo.

Si tenemos en cuenta que la percepción económica de lo supralocal está absolutamente abducida por el paradigma neoliberal, que además promueve un proceso social y político de desinstitucionalización de la sociedad y de la economía, convirtiendo al individuo en el centro de la vida social y económica, es evidente que el Desarrollo Económico Local, cuyo núcleo duro o episteme fundadora es el territorio, no tiene la más mínima oportunidad de reconocimiento social ni de ser incluido en las agendas políticas y menos aún en las institucionales.

No obstante, las realidades histórica, geográfica, social y económica son muy tozudas frente a la brillante y lucrativa quimera neoliberal (para unos pocos elegidos). Como señala Florida (2009): “las cuarenta mega-regiones más importantes en términos de actividad económica, acogen aproximadamente el 18% de la población mundial, 2% de la superficie mundial, generan el 66% de la actividad económica, el 86% de las innovaciones patentadas, y acogen al 83% de los científicos más citados”. Es evidente que el espacio económico no es liso, que la actividad económica tiende a aglomerarse, y que el territorio como estructura compleja física y no el mercado en tanto que entidad abstracta, están en el centro de una dinámica económica y social rugosa pero real, frente al mundo liso y continuo -pero virtual- que nos relata el pensamiento económico neoliberal.

El resurgir del Desarrollo Económico Local está íntimamente ligado a la desaparición como paradigma científico económico del liberalismo y a la reconstrucción política de las instituciones locales como contrapeso socio-político territorial de la des-institucionalización del orden global. Como afirman Harvey²³ y Negri, herederos del pensamiento urbano de Henry Lefebvre, “el derecho a la ciudad” se convierte en la dinámica de cambio social más poderosa de este período histórico o, en términos de los creyentes, es la revolución social pendiente, y el Desarrollo Económico Local, uno de sus instrumentos para que la sociedad, actuando como territorio, se apropie de su economía.